维普资讯 http://www.cqvip.com 第２７卷第９期 ２００８年９月 工业技术经济 ｖ总第ｏ１．２７．Ｎｏ．９ １７９期 完善政府作用 促进社会保障可持续发展 周蕾 李玮 宋晓林 （山东大学，济南 ２５０１００） ［摘（中国人民解放军７２２１２部队，济南 ２５０１００） 要］ 制度化的社会保障是政府作用的产物，无论从哪个角度、哪个层面来研究社会保障制 度都离不开政府这一关键因素。本文以可持续发展理论为指导，界定了社会保障可持续发展的涵义，通 过社会保障不可持续现状分析了政府作用的缺失，进而提出了完善政府作用，促进社会保障可持续发展 的相关措施。 ［关键词］ 政府作用；社会保障；可持续发展 ［中图分类号］Ｆ０６１．３ ［文献标识码］Ａ 布伦特兰在《我们共同的未来》中将可持续发展定 义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要 的能力构成危害的发展。它包括两个重要概念：‘需要’ 保障资源，兼顾当代人与未来一代对社会保障资源的享 用，不能“寅吃卯粮”。也即，在社会保障资源的利用上 要体现代际公平。 的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放 在特别优先的地位来考虑；‘限制’概念。技术状况和社 会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限 制。”…随着可持续发展理念的宽泛化以及在全球范围内 的共识，社会保障的可持续发展观也逐步进人了人们的 研究视野。 ２社会保障可持续发展中的政府作用缺失 ２、１社会保障制度本身（内容）的不可持续性 社会保障制度本身的可持续性，主要体现在代内公 平上。就代内公平而言，社会保障可持续发展要求政府 履行管理义务的职责，保证全体公民的社会保障权益， 做到“应保尽保”。但是５Ｏ多年来，中国社会保障制度 走的是一条城乡二元分割的发展道路。在城镇已经建立 起了比较完善的社会保障体系，而占人口大多数的农民 却被排斥到社会保障体系之外，可以说，政府在农村、 农民的社会保障问题上处于严重缺位状态。 １社会保障可持续发展的涵义 从内涵上讲，社会保障可持续发展是指在经济和社 会的承受力范围之内，对有限的社会保障资源进行合理 的开发和利用，既保障当代人合理的社会保障需求，又 不危及后代人满足其社会保障需求的发展。“从纵向看， 在保障当代人基本生活的同时，要给后代人的保障留下 充分的资源；从横向看，在发展社会保障事业的同时， 要考虑经济和社会的承受力，要有利于经济可持续发展 和社会全面进步。” 从外延上讲，作为整个经济社会可持续发展系统的 子系统，社会保障可持续发展应当包括社会保障的制度 可持续性和资源可持续性两方面的内容，其中制度可持 续性又包括制度本身（内容）的可持续性和制度运行 （形式）的可持续性。社会保障资源的可持续性是社会保 障可持续发展的核心和实质，而制度可持续性是社会保 障资源可持续的重要保证。 因此，社会保障可持续发展必须以保证社会保障制 度本身（内容）的可持续性、社会保障制度运行（形式） 的可持续性、社会保障资源的可持续性作为其实现条件。 具体而言，社会保障制度本身（内容）的可持续性是指 社会保障作为维护人的生存和发展的最基本的社会制度， 要具有长久的生命力，它必须是正义的，它的对象必须 具有普适性，不应因为人的身份、地位的不同而不同。 也即，在社会保障制度设计上要维护代内公平，要做到 “应保尽保”。社会保障制度运行（形式）的可持续性是 指从政治、经济、社会各个方面创造条件，建立社会保 障制度的良性运行机制。社会保障的资源可持续性则是 指要保证社会保障资源的长期有效供给，合理配置社会 收稿日期：２ｏｏ８—ｏ６—１ ７ 从社会保障制度建设的进程来看，目前我国城镇已 经初步建立起涵盖养老、医疗、生育、工伤、社会优抚 与救助，以及最低生活保障等项目的多层次的社会保障 体系。相比之下，广大农村的社会保障则处于制度缺失 状态，社会保障项目以家庭保障和土地保障为主，与市 场经济相适应的现代意义上的社会保障制度还没有普遍 建立。从社会保障水平上看，“中国城市社会保障制度造 成的‘福利陷阱’和农村社会保障的不足同时存在。”［３Ｊ “统计显示，几十年来，占国家总人口８ｏ％左右的农民 的社会保障支出仅占全国社会保障费的１１％。而占２０％ 左右的城镇居民却占有８９％的社会保障费。１９９０～２００３ 年，农村社会保障支出占ＧＤＰ的比重每年保持在０．１％ 左右，而城市社会保障支出占ＧＤＰ的比重却一直稳定在 ７．３％的水平上。城市人均享受的社会保障费约是农村人 均的１００倍之多，两者差距之大已超过世界上任何一个 国家，而且这种差距在这些方面仍在继续扩大。”Ｌ３Ｊ ２．２社会保障资源的不可持续性 社会保障可持续发展的核心是社会保障资源的可持 续发展问题，关键在于社会保障基金的保值增值。按照 代际公平的要求，社会保障可持续发展要考虑未来一代 的社会保障问题，合理、有效地配置社会保障资源，不 能牺牲社保基金的未来支付能力来满足即期支付能力。 然而，当前我国社会保障基金偿付能力较低，基金的保 值增值困难，尤其是人口老龄化带来社保基金的巨大缺 一９一 维普资讯 http://www.cqvip.com 第２７卷．２００８年９月 第９期 工业技术经济 Ｖｏ总第１．２７，Ｎｏ．９ １７９期 口，使得政府财政承担了重大的历史责任与现实责任。 ２．２．１社会保障需要政府财政长期输血 改革开放以来我国社会保障基本上实行“现收现付 制”的方式。１９９３年开始实行社会统筹和个人帐户相结 合的社会保障模式，即“部分积累制”，并由各地进行试 点。１９９７年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定》，在总结各地试点经验的基础上统 了费率、个人账户规模和养老金的计发办法。由于 “老人”（新制度实施前已经退休的人员）没有履行缴费 的义务，原来体制下的缴纳方式，也使得他们没有积累； 而“中人”（新制度实施前参ＪＪｎ－ｃ作的在职职工）在实行 新制度之前，也没有缴费，但是他们在达到退休年龄后， 仍要享受法定的社会保障。也就是说，除了为新制度下 的在职职工积累养老金外，还要为老制度下的“老人”、 “中人”没有建立个人帐户的“欠账”提供养老金。随着 人口老龄化的到来，各地为了减轻企业的负担，采用社 会统筹基金向个人帐户基金透支的办法，不得不把本应 积累起来的个人帐户基金用于当前的养老金支出，个人 帐户“空账”规模越来越大，截至２００５年底，全国已大 约累积形成８０００亿元的个人帐户“空帐”。 ４ Ｊ ２．２．２社会保障基金保值增值困难 就目前情况而言，我国社会保障基金的保值增值还 存在许多困难和问题。首先从投资环境来看，社会保障 基金保值增值方式单一，投资渠道仍主要局限于银行存 款和购买国债，因此社会保障基金保值增值的效果并不 理想，而且在通货膨胀的情况下，还有贬值的风险。同 时我国资本市场的发展还有待进一步的完善，投资品种 较少，缺少有效规避投资风险的工具，这使得社会保障 一社会保障的做法难以统一，五花Ｊ＜ｌ＇－Ｉ。（３）实施机制弱 化，法律强制力低。社会保障的实施机制包括行政执法、 司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。在我国， 现行社会保障法律法规的实施机制较弱，主要原因是社 会保障法律中对法律责任和制裁措施的规定缺乏或不明 确，无法确保社会保障措施的有效实施。目前一个最为 突出的问题是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为 难以进行严厉的惩治。 ３社会保障可持续发展中的政府作用完善 制度化的社会保障是政府作用的产物，无论从哪个 角度、哪个层面来研究社会保障制度都离不开政府这一 关键因素。建立可持续发展的社会保障制度，为人类的 发展提供永久的福利，政府更是责无旁贷。 ３．１维护制度本身（内容）的可持续性，保证代内公平 社会保障可持续发展要求首先要解决好社会保障资 源的代内公平分配问题。我国城乡二元的社会保障制度 既不符合公平原则也缺乏效率，已经难以适应城乡社会 经济发展的需要。在原有的城乡二元的社会保障模式下。 农民基本生活保障长期不足。随着工业化、城市化进程 的加快以及土地保障、家庭保障功能的１５１趋弱化，出现 了大批“失地又失业”的农民，如不及时给予必要的社 会保障，必将影响社会的稳定和经济的平稳发展。因此， 给予农民平等的国民待遇，建立城乡统筹的社会保障制 度已经刻不容缓。当前的重中之重是解决好农民工的社 会保障问题。 农民工一般可分为四种类型：（１）各类企业包括国 有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业（雇工达一 定规模，如５人）雇用的农民工（含合同工与长期临时 －Ｏ；（２）无雇主雇用，从事个体经营或自谋职业的进城 农民，在城市已工作、生活达到一定年限；（３）进入大 中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，其中 亦可分为有雇主与无雇主两部分。那些虽在市区从事个 体经营或自谋职业但长期租住郊区或卫星城房屋的进城 农民；（４）进城不久的那部分原农业户口人员，流动性 最强，部分可能转为前几类人员，部分可能回原籍务农 或从事乡镇企业 ５。 就第一二类农民工而言，他们基本上已经融入到城 市生活中，因此应将他们纳入到城市社会保障体系中来。 在具体项目的设计上，按照有雇主和无雇主进行不同的 划分。有雇主的农民工的社会保障项目主要应包括养老、 医疗、失业、工伤、生育、最低生活保障、社会救助等； 无雇主的农民工的社会保障应包括养老、医疗、最低生 活保障等基本项目。第三类农民工可以考虑将其纳入到 小城镇社会保障体系。而对第四类农民工，可视情况或 将其纳入到城市社会保障体系，或将其纳入小城镇社会 基金大规模入市的时机和条件还未成熟。另外社会保障 基金缺乏专 的投资机构，投资管理人才缺少，管理能 力不高等影响了社会保障基金的保值增值运作。 ２．３社会保障制度运行的不可持续性 ２．３．１社会保障管理存在问题 （１）社会保障管理机构重叠，政出多门。当前地方 上最普遍的现象是：￣－Ｉ－＠保险部门管理城镇养老保险， 民政部门管理农村养老保险，劳动部门管理企业失业保 险，人事部门管理机关事业单位失业保险，而医疗保险 则由卫生或医疗部门管理。这种管理体制在实际运行中 导致了社会保险管理成本高、效率低，社会保险标准各 异，社会保险资金周转不灵、运营效率低等问题，影响 了社会保障功能的有效发挥。（２）社会保障管理职能混 淆不清。由于社会保障管理机构重叠、政出多门问题的 存在，必然会导致各项社会保障管理职能混淆不清。其 中最为突出的就是社会保障行政管理与基金管理在部门 内的“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部监 督，使社会保障基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费 严重。 ２．３．２社会保障法律体系不健全 （１）立法工作相对滞后。我国现行的社会保障法规 大多都是经济体制改革过程中出现的应急产物，不是从 根本上解决社会保障的有关问题，不同法律法规之间缺 少必要衔接甚至存在冲突，导致社会保险、社会救助、 社会福利的许多问题无法可依，存在许多立法空白地带。 （２）立法层次较低。我国社会保障立法的一个特点就是 层次低，缺乏权威性与稳定性。到目前为止，还没有一 部综合性的社会保障法规来规范社会保障的基本制度。 因此，迫于工作需要，各地就自行立法，从而造成各地 一保障体系；回家乡务农的，则为农村社会保障体系所覆 盖。当然，将农民工纳入到社会保障体系中，政府首先 要做的是推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记 管理制度。 ３．２确保社会保障资源的可持续性。促进代际公平 实现社会保障可持续发展，必须保证下一代社会保 障资源的享用，保证社保基金的未来支付能力。因此必 须做好两方面的工作：（１）合理确定社会保障水平，避 免出现财政危机，影响社会保障基金的未来支付能力； （２）健全社会保障基金的保值增值机制，提高社会保障 偿付能力。 ３．２．１确立社会保障的适度水平 １Ｏ一 维普资讯 http://www.cqvip.com
第２７卷第９期 ２ＯＯ８年９月 工业技术经济 Ｖｏ总第１．２７．Ｎ０．９ １７９期 社会保障水平的概念有宏观与微观之分。“在最微观 的层次上，社会保障水平是指社会成员享受社会保障经 济待遇的高低程度，可以用受益给付与社会工资水平之 比来测量。从政府的角度看，社会保障水平是社会保障 支出占政府财政支出的比重。在最宏观的层面上，社会 保障水平是指社会保障支出总额占国内生产总值（ＧＤＰ） 的比重。它反映的是一个国家或一个地区社会保障发展 的深度。”［６］ 社会保障水平是一个质与量的统一体，保持适度的 社会保障水平既要满足当今公民的基本生活需要，又要 ３．３完善配套机制。保障制度运行（形式）的可持续性 ３．３．１建立统一的社会保障管理机构和协调机制 针对我国社会保障管理机构重叠的现实问题，必须 对各社会保障项目如社会保险、社会救济、社会福利和 社会优抚实行统一的一体化管理，避免多头管理、各自 为政的混乱状况。这样既可以保证社会保障管理的规范 和高效，节约管理成本，又可以防止社会保障基金的流 失和挪用现象的出现。在中央层面上，劳动和社会保障 部作为社会保障行政管理机构，应发挥其职能，依法将 各项社会保险职能（含城镇社会保险、农村社会保险） 满足未来需要。从政府角度看，如果社会保障水平不适 度，刚性上升的社会保障支出必然会增加财政负担，同 时影响社会保障基金的未来支付能力，使社会保障可持 续发展成为空谈。因此，为了促进社会保障的可持续发 展，避免发生社会保障财务危机，必须确定适度的社会 保障水平。具体来讲应当遵循两个基本原则：（１）与经 ‘济发展水平相适应原则。既要充分考虑社会经济发展对 社会保障的客观要求，又要客观估量所处时代的经济承 受能力，体现出社会保障与生产力发展水平相适应，与 经济、社会相互协调的原则，这是社会稳定和国家长治 久安的重要保证。（２）低起点，广覆盖、高效率原则， 实现社会保障保护与激励的统一，使社会保障制度既能 保障社会成员的基本生活，又能对社会经济的发展起到 激励作用，成为社会经济永续发展的动力。 ． ３．２．２实现社会保障基金的保值增值 社会保障基金是为实施社会保障制度而通过各种渠 道所建立起来的、法定的、专款专用的经费。它是社会 保障制度的核心问题和中心内容，是社会保障制度得以 建立并正常运行的物质基础和前提。实现社会保障可持 续发展，首先要解决隐性债务问题，做实个人账户，但 是隐形债务不能靠“代际转移”来消化，必须完善社会 保障基金管理，实现基金保值增值。 首先要建立多渠道的社会保障筹资机制，保证社会保 障获得充足的资金来源。具体做法可以有：开征社会保障 税；调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中 的比重；减持部分国有资产；加大社会福利彩票发行规 模；发行社会保障债券；建立社会保障捐赠基金等。 其次要通过投资运营来实现社会保障基金的保值增 值。社会保障基金的投资运营，应把握好三个原则：（１） 安全性原则，即在保证投资无风险或可能降低风险的前 提下取得预期的投资收益。（２）盈利性原则，．即在符合 安全性原则的前提下投资尽可能取得最大的收益。（３） 流动性原则，即投资在不发生价值损失的条件下随时可 以变现。唯有如此，才能保证随时支付款项，应对突发 事件，维持人们最基本的生存需要。 再次要建立健全社会保障基金的监管机制，确保社 会保障基金的稳定安全运行。（１）加强社会保险经办机 构的内部监管，包括则务管理机构的设置、财务管理人 员的职责分工、财务管理工作的组织和实施要求、内部 控制制度等，做到内部财务、业务、审计三分离。（２） 对社会保障基金严格实行收支两条线的管理模式，要在 银行开设专户，将基金收入、支出分别管理。（３）劳动 和社会保障部门、审计部门、财政部门以及人民银行等 要在自己的职权范围内经常开展监督检查．加强对社会 保障基金的监督，建立反应灵敏的预警机制，发现问题 及时处理，确保社会保障基金的安全、稳定、有效运营。 统一起来。在地方，要分级建立相应的管理机构。只有 这样，才能做到纵向和横向的统一，提高社会保障管理 效率，真正实现社会保障政策所需要达到的目标。当然， 鉴于我国人口众多、城乡二元社会保障制度的存在，立 即将社会保障项目进行统一管理还存在一定的困难，但 必须建立相应的工作协调机制，以便对社会保障工作进 行统一规划和综合管理，使城镇和农村的社会保障事业 协调发展。 ３．３．２完善社会保障法律体系 社会保障制度的可持续发展需要依靠法律的强制力 予以保证。为了使我国社会保障立法走上健康发展的道 路，我们必须针对现有的薄弱环节，进一步明确以后的 发展取向，着重应做好以下三个方面工作： （１）建立完善的社会保障法律体系。具体思路是， 先按照社会保障的基本组成部分分别立法，如《社会保 险法》、《社会福利法》、《社会救济法》等，在此基础上， 向上制定最基本的《社会保障法》，向下细分制定出相关 领域的子系统项目法律，从而构成我国完整的社会保障 法律体系。（２）提高立法层次和规格，强化立法机构立 法，提高法律在社会保障中的立法功能，在全国范围内 真正形成以人大立法为主、行政法规为辅，中央立法与 地方立法并举的社会保障立法的新格局。（３）强化实施 监督机制。社会保障的法治化进程不仅包括立法过程， 还包括司法与执法过程。我们在努力健全社会保障立法 的同时，也要重视其执法、司法机制的完善，要明确划 分各执法部门的职责范围，提高执法人员的素质，建立 健全工作制度和程序。 参考文献 １．世界环境发展委员会．我们共同的未来［Ｍ］． 长春：吉林人民出版社，１９９７：５２ ２．郭席四．试论建立可持续发展的中国社会保障制 度［Ｊ］．黄网师范学院学报，２ＯＯＯ，（１） ３．王国军．社会保障：从二元到三维——中国城乡 社会保障制度的比较与统筹［Ｍ］．北京：对外经济贸易 大学出版社，２００５：２３，２６ ４．林毓铭．社会保障研究的另一视角——社会保障 若干产权问题［Ｊ］．中共福建省委党校学报，２００６，（６） ５．孟醒．统筹城乡社会保障：理论・机制・实践 ［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００５：１５８ ６．李珍．社会保障理论［Ｍ］．北京：中国劳动社 会保障出版社。２００７：１６７ ． 作者简介周蕾，山东大学政治学与公共管理学院２ＯＯ６ 级硕士研究生。李玮，中国人民解放军７２２１２部队。宋 晓林，山东大学政治学与公共管理学院２００５级硕士研究 生。