关于加强反腐倡廉制度建设的几点思考

党的十七大对反腐倡廉工作提出“更加注重制度建设”的要求，指出加强制度建设是推进反腐倡廉工作的治本之策，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保障作用是新时期做好反腐倡廉工作的根本途径。在中央纪委五次全会上，胡锦涛总书记在讲话中再次强调：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行为抓手，深入推进反腐倡廉制度建设。”我们发现绝大多数腐败案件的发生与制度有关，很多腐败分子钻制度的空子和漏洞，制度的缺失和有制度不规范执行已成为产生腐败行为的重要根源。

一、当前影响和制约制度建设的主要因素

通过对案发单位有关制度建设和执行情况的分析研究，我们发现当前在反腐倡廉制度建设方面存在诸多不足和薄弱环节，归纳起来主要有“五个不到位”：

1、思想认识不到位。靠制度反腐，是有效预防腐败、构建惩防体系的基础性工程。在一些部门和单位，有少数党员干部对此认识不足，有的认为抓反腐倡廉制度建设是走过场，搞形式主义，没有多大实质性意义；有的认为制度建多了，条条框框束缚了手脚，不利于工作的开展；有的认为制度建设是纪检监察部门的事，职能部门不必花太多时间和精力去做务虚的工作；极少数领导干部从方便需要的角度出发，不愿建、也不想执行对自身进行监督制约的有关制度。上述种种错误认识的存在，经常出现在腐败分子的剖析材料里，很多党员干部违法违纪被查处后后悔莫

及。

2、修改完善不到位。很多单位建立了不少制度，但有些制度的缺陷比较明显：一是缺乏系统性。存在“头痛医头、脚痛医脚”现象，对发生过问题的部位或对一些重点领域、关键部位制定的相关制度较多，而对部门整体工作如何通过制度的设计来预防和治理腐败，则显得不够，往往使腐败分子仍可“曲径通幽”。二是缺乏针对性。有些单位看似制度很多，但真正管用的制度不多，实用价值不大，难以付诸实施，往往存在形同摆设的现象，未能达到制度建设的目的。三是缺乏可操作性。有些单位不从实际出发，而是出于应付需要，制定的制度大多是原则性的要求，没有具体的实施细则和操作办法，实践中难以组织实施。如“三重一大”集体决策制度，很多单位都没有量化的刚性要求和具体的操作办法，客观上给一些腐败分子留有可乘之机，使其打着“制度”的旗号办着不制度的事。

3、落实执行不到位。制度的生命在于执行，严格的制度不执行，就会形同虚设，甚至产生反作用。当前，一些腐败问题频频在某些领域发生，并不是这些领域没有这方面的制度，而是有制度不执行或不认真执行，从而使制度成为一纸空文。一些单位和个人视制度为无物，头脑中没有制度概念，按自己意志行事，经常违反制度办事；有些单位和个人采取实用主义态度，有利的制度就执行，无利的制度就不执行；一些领导干部特别是单位的“一把手”不带头执行制度，却相反的最先破坏制度，这是制度的最大“天敌”。

4、追究问责不到位。制度面前人人平等，无论是领导干部

还是普通党员，谁违反了制度谁就要受到责任追究。但在实践中，有不少部门和单位对违反制度的情况通常是“睁一只眼闭一只眼”，认为对于一些轻微的违纪违规行为过于较真会影响工作，不到严重违法违纪不予理会。有的单位对违反制度的行为，不量化具体的惩戒标准，笼统地称“严肃处理”，结果往往大事化小、小事化了。

5、宣传教育不到位。少数党员干部不按制度办事，违法乱纪实施腐败行为，从深层次上分析，一方面是由于党员干部对制度缺乏足够的了解和掌握、没有形成对制度的敬畏之心，另一方面是由于基层群众不知道有那些制度、如何才能有效地对党员干部实施监督制约。究其原因，主要是对制度在贯彻落实方面的宣传教育不够到位。很多部门和单位对制度的建立相对较为重视，但对制度的贯彻落实不够重视，有的往往停留在纸上，没有把制度作为一项强制性要求和普遍遵守的行为准则加以宣传教育和引导，以致不少党员干部和基层群众对制度的熟悉了解程度不够、对制度执行的刚性认识不足，造成制度的失范，未能达到制度的规范约束作用。

二、加强和改进反腐倡廉制度建设的对策建议

实践证明，制度的权威来自刚性，制度的生命在于执行，制度的价值源于实效。新的形势下，要加强和改进反腐倡廉制度建设、构建惩防体系框架，就必须针对反腐倡廉制度建设存在的问题和不足，着力加大宣传教育力度，进一步健全和完善相关制度，狠抓制度的执行与问责，确保制度达到预防和治理腐败的目的。

（一）打造反腐倡廉制度文化。

制度文化是人们对于制度及其实践的态度、情感和思想的综合体，是以遵守和执行制度为主要目标的先进文化，也是推进制度建设、促进制度落实的最高层次追求。制度文化向社会大众传播的是自觉遵守和执行制度的理念，引导人们树立制度概念，将制度内化于心、外化于行，在日常工作和生活中自觉“敬畏制度、崇尚制度、遵守制度、执行制度”，化制度约束为道德约束, 化“他律”为自律, 实现制度约束与道德约束,“他律”与自律的有机统一。推进制度文化重在宣传和教育引导，要把法规制度的宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，统一部署，统筹安排，在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育，增强党员干部的制度意识。要不断丰富制度教育的形式和手段，通过报刊、广播、电视、互联网、公开栏等多种载体，以及人民群众喜闻乐见的文化娱乐方式，广泛宣传制度建设的目的、意义和要求，引导社会各界广泛参与制度建立与执行情况的监督。学习了解制度是执行制度的前提，要结合能力作风建设，把制度学习纳入争创“学习型机关”的工作目标，有计划、有组织地抓好机关人员的制度学习，增强制度意识，提高领导干部和工作人员廉洁自律、按章办事的自觉性，增强制度的信任感和参与监督的责任感。

（二）健全完善相应配套制度。

按照“必须、管用”和体现科学性、系统性、可操作性的原则，健全完善相关制度，建立配套的实施办法，使各项制度既独立完整又相互衔接，构成反腐倡廉制度体系框架。一是废止已经过时的。对既有的反腐倡廉各项制度认真进行清理，凡中央和省、

市已经废止的坚决予以废止，与国家法律法规相抵触的予以废止，与现行反腐倡廉有关规定相冲突的予以废止，不适应形势发展变化的予以废止。二是修改不尽完善的。专项性制度强调系统化，适时出台相关配套文件规定，明确制度执行的主体、规范的对象和内容、操作的程序以及违反制度实施责任追究的办法等，使之形成一整套的管理办法和监督措施。实体性制度注重程序化，研究出台相关操作规程，保证制度实现“软着陆”。原则性制度突出具体化，细化目标措施，量化刚性要求，使原则性要求转化为可操作的具体规定。三是建立适应发展的。适应党风廉政建设和反腐败斗争形势任务发展变化的需要，积极探索在实践中证明行之有效、能够有助于党风廉政建设的有关规定，通过文件的形式固定下来，提升到反腐倡廉制度的层次予以规范，努力实现制度建设的与时俱进。

（三）优化权力运行内控机制。

给权力套上“紧箍”，让权力在制度规范的框架里运行，保证权力不被滥用，是加强反腐倡廉制度建设的重要目标。当前，各地纪检监察机关都在大力推进部门权力内控机制建设，这是加强反腐倡廉制度建设的一个绝佳时机和重要载体。要借助部门权力内控机制建设扎实推进反腐倡廉制度建设，以制度建设强化部门内控、提升部门权力内控机制建设的水平。一是科学合理界定权力。许多腐败问题的产生，都与权力配置不科学、结构不合理有关，因此，要在权力分配时通过制度的方式，明确权力使用的界限和归属，将权力主体行使权力的行为纳入规定的职权范围内，依照法定程序和方式进行。对涉及人、财、物和内部管理等

方面的职权，要从决策、执行、监督三个环节进行分解，使权力既相互制约又相互协调。要严格执行各级党委会议事规则，对党委会议事范围、议事程序、议事要求、议事纪律等进行规范，主动接受监督。二是优化权力流程。权力运行的环节和程序越多，就越容易滋生腐败，很多腐败分子都是利用权力的某些特定环节进行索贿受贿的。因此，要对权力运行的各个环节和程序认真进行梳理，绘制权力运行流程图，以制度规定权力运行的流程、规范权力的行使。要加快建设和不断完善“行政权力网上公开透明运行系统”，对政府部门各项行政权力事项进行全面清理审核，推进行政权力网上运行和实时监督。三是实行风险防控。按照“有权必控、发案首控、风险强控”的工作思路，对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，建立健全相关防控措施和制度规范，使权力运行的关键环节得到重点关注和防范，确保不出问题。要积极推行主要负责人“四不直接分管”机制，探索对单位主要负责人权力运行监督制约的制度和途径。四是推进权力公开。权力的行使如果缺乏透明度，搞封闭运作，就会给腐败以可乘之机。因此，要按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，认真落实政务公开制度，对干部任用、资金使用、政府采购等事项，按规定要求予以公开，确保权力在阳光下运行。要深入推进党务公开，不断拓展党员了解和参与党内事务的渠道，切实把干部的用权行为置于党员群众的监督之下。

（四）强化制度执行追究问责。

制度的执行落实，很多时候要靠外界的压力强制去推动，必须把监督检查、目标考核和责任追究有机地结合起来，形成制度

执行的强大推动力，推动制度强制“入轨”。一是强化监督检查。将纪检监察机关和其他专门机关的督查力量整合起来，组织开展对落实党内民主生活会制度、政府采购制度、教育收费制度、食品药品安全卫生监督制度、公务接待制度、工作日午间禁酒制度、公车使用管理制度以及机关、事业单位办公制度等进行集中专项检查，对重点单位及岗位执行制度情况进行跟踪督查，促进反腐倡廉制度建设的落实。对督查中发现的问题及时督促整改，及时纠正制度执行中的偏差。充分发挥舆论监督和社会监督的作用，鼓励群众及时反映有关部门、有关人员违反制度的情况。通过监督，一方面要让党员干部感受到外界监督的压力，从而更加严格的遵守制度、执行制度；另一方面要让基层群众感受到监督带来的变化，从而更加广泛、踊跃地参与监督。二是实行目标考核。纪委要会同市级机关党工委、市优化办、市行政效能投诉中心，将制度建设与执行情况纳入到对部门单位的目标管理考核范围，设计科学合理的考核办法，量化考核标准，严肃认真进行考核。对考核的结果与部门单位评先评优挂钩，并作为部门主要负责同志奖惩使用的重要依据。三是严格责任追究。对违反制度的人和事进行严格追究，坚决纠正有法不依、有令不行、有禁不止的问题。特别是对违反反腐倡廉制度发生重大腐败案件的部门，以及贯彻落实反腐倡廉制度不力、问题长期得不到有效解决的有关部门，要依法依纪追究有关领导的责任，以铁的纪律维护制度的权威性、严肃性和实效性。