武汉市建立土地收购储备制度研究总报告
一、武汉市建立土地储备制度的现状、意义及依据 ........... 6 （一）现状分析 ............................................................................ 6 1、土地要素的配置必须与武汉市经济发展相适应 ................ 6 2、土地出让制约和引导房地产二、三级市场的发展 ............ 7 3、存量土地潜力分析 ............................................................. 8 4、武汉市现行土地管理体制 .................................................. 9 （二）武汉市建立土地收购储备制度的意义 ............................. 10 1、有利于优化城市存量土地资源配置，加强政府对土地利用管理的要求 ............................................................................ 10 2、有利于加强政府垄断土地供给和国家对土地一级市场调控的要求 ................................................................................... 10 3、为政府规范土地市场推行土地使用权招标拍卖奠定基础 11 4、有利于改善投资环境 ........................................................11 5、有利于理顺土地收益关系，为建立武汉市土地基金奠定基础........................................................................................... 12 （三）武汉市建立土地收购储备制度的法规依据...................... 13 1、作出行政处罚决定，收回土地使用权 ............................. 13 2、作出行政处理决定，收回土地使用权 ............................. 14 3、解除土地出让合同和行政优先购买权，收回土地使用权 15 二、国内外发展概况 ................................ 15 （一）国外土地储备制度简介 ................................................... 15 1、基本情况 .......................................................................... 15
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2、国际作法 .......................................................................... 16 3、经验 ................................................................................. 16 （二）国内土地储备制度简介 ................................................... 17 1、基本情况 .......................................................................... 17 2、其他城市土地储备的基本做法 ........................................ 17 3、取得的成效 ...................................................................... 18 4、经验 ................................................................................. 19 三、武汉市建立土地收购储备制度的发展目标和主要内容 ..... 19 （一）武汉市建立土地储备制度的目标..................................... 19 1、起步阶段（1999——2000年） ....................................... 20 2、实施阶段（2001——2002年） ....................................... 20 3、规范阶段（2003——2007年） ....................................... 20 4、完善阶段（2008——2010年） ....................................... 21 （二）武汉市建立土地收购储备制度的主要内容...................... 21 1、土地储备 .......................................................................... 21 2、土地收购补偿价格 ........................................................... 22 3、土地基金 .......................................................................... 22 四、武汉市土地收购储备制度建设 ...................... 23 （一）土地储备运行机制设计 ................................................... 23 1、一般模式 .......................................................................... 23 2、优化模式 .......................................................................... 23 （二）土地收购储备机构体制设计 ............................................ 24 1、土地收购储备决策机构 ................................................... 24 2、土地收购储备实施机构 ................................................... 24 3、土地储备与各区政府关系 ................................................ 25 （三）土地收购价格测算思路及方法 ........................................ 25
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（四）武汉市土地基金管理、运作及风险防范 ......................... 26 1、武汉市土地基金的管理 ................................................... 26 2、武汉市土地基金的运作 ................................................... 26 3、武汉市土地基金的风险防范及策略 ................................. 27 五、政策建议及措施 ................................ 28 （一）切实贯彻落实有关政策法规，加大宣传力度，统一认识 28 （二）加快建立和完善武汉市土地储备和的相关配套法规政策 29 （三）理顺土地收购供应价格关系，建立武汉市土地基金....... 29 （四）清理整顿土地市场加强对闲置土地和“半拉子”工程清理 .................................................................................................... 29 （五）严格建设用地总量控制，建立年度供地计划公开发布制度和建立建设用地预报制度 ........................................................... 30 （六）依法规范土地有偿使用范围，丰富土地有偿使用形式，全面推行土地招标、拍卖制度 ....................................................... 30 （七）建立全市土地大市场，形成土地储备体系...................... 31
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武汉市建立土地收购储备制度研究
武汉市建立土地收购储备制度研究
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自改革开放以来，我国传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变经历了二十余年的改革历程，标志着生产力要素的土地、资本和劳动力，在市场经济条件下的有机结合，已成为推动整个社会经济全面发展的内在动力。资本市场和劳动力市场已经随着体制改革的逐步深入而日趋活跃、完善，而土地市场因土地的固有特性及土地制度等复杂因素，略滞后于其它两大要素市场建设，并在八十年代末期全国范围内推动了土地有偿使用制度改革，至此土地开始作为生产要素分配进入市场，市场经济三大要素市场已初现雏形。
土地作为生产力要素进入市场分配而形成土地市场，不仅要体现有偿使用这一市场经济性质，而且土地配臵应体现以市场方式为主配臵，按照市场经济规律建立和完善土地市场。武汉市自1992年下半年开始，以土地使用权有偿使用为主要内容的土地使用制度改革取得了重大进展。土地不仅作为资源，而且作为资产，在全市房地产市场的健康发展、城市建设的飞速发展、城市面貌改观和政府财政收入的增长等方面发挥了重大作用。可以说，土地市场能否按照市场经济规则运行，是深化土地有偿使用制度改革的又一个重大突破。
但是，土地作为房地产市场的首要环节，必须正确引导、合理调控房地产市场，并与社会经济发展相协调，从土地供应总量、供应结构、供应布局、供应价格及供应时间上进行有效调控，以完善的市场
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机制优化配臵土地资源，实现土地资源的集约利用，充分发挥土地在城市建设和房地产业中的基础作用。
在土地资源从计划经济条件下的行政审批到市场经济条件下市场配臵方式的转变过程中，建立新型的土地配臵机制和体系是适应市场经济发展要求的必然选择。因此，武汉市将经营城市提升城市土地价值列入“十五”计划，在《关于武汉市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中，明确提出抓紧完善土地收购储备和交易制度，促进国有土地资产保值增值，体现了土地作为城市最大的国有资产，经营城市的核心即经营城市土地资产这一战略思想。经营城市土地资产主要是通过对土地的投入和产出，拉动城市建设投资，并通过规范运行实现土地价值，将土地收益作为城市建设资金拉动新一轮投资，形成国有土地资产在价值形态和实物形态之间的动态良性循环，实现土地资源优化配臵，保证国有土地资产保值增值，达到调控土地市场及房地产市场，从而推动旧城改造和成片土地开发，服务于企业改组改制，落实城市规划，加速城市建设和社会经济全面快速发展。
一、武汉市建立土地储备制度的现状、意义及依据
（一）现状分析
城市资源资本化运营是促进城市可持续发展，实现城市建设中经济效益和社会效益最大化的有效途径。土地是城市最大、最重要的资源，经营城市主要是经营土地资产。为贯彻这一战略思想，土地一级市场的供给必经根据城市规划和土地利用总体规划有计划、有步骤实施，建立一个符合社会主义市场经济要求的土地市场的调控机制，达到土地一、二级市场协调稳定发展。
1、土地要素的配置必须与武汉市经济发展相适应
土地是城市发展最重要的资源和资产，土地要素的配臵与城市经济的发展密切相关，土地要素配臵的方式、数量、结构、效益，反映
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了城市经济结构和经济发展水平,直接和间接地推动着城市经济不断向前发展,而城市经济发展又影响着土地利用的深度和广度。从武汉市“八五”以来历年建设用地情况一览表”（见表1）及“八五”以来武汉市GDP增长及建设用地状况变化图（见图1）等资料可以看出：（1）建设用地的数量增长与城市经济发展速度密切相关；（2）土地的供给总量应与城市经济发展相适应；（3）土地的市场投放量和速度与经济发展对土地的需求比较协调。
亿元8007006005004003002001000123250240220GDP（亿元）建设用地总量210200190567230 图41 时间 图1 武汉市历年GDP增长与建设用地增长关系图
武汉市历年建设用地统计表
表1 单位: km⒉
年 份 建设用地面积 1993 211 1995 231 1996 233 1997 233 1998 236 1999 239 2000 241 2、土地出让制约和引导房地产二、三级市场的发展
房地产市场是一个统一协调发展的整体，其中一、二、三级市场相互协调才能确保整个市场平稳健康发展，而土地出让因政策性较强，对房地产二、三级市场有十分明显的制约和调控作用。从“历年土地出让与商品房销售变化状况对化图”（见图2）中可以看出：土
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平方公里总报告
地出让总量与商品房销售规模呈同向发展趋势，但总体上商品房销售滞后于土地批租的发展趋势。
公顷30025020015010050012土地出让面积（hm2）商品房销售面积3时间456250.00200.00150.00100.0050.000.00 图2 武汉市历年土地批租和房地产销售情况对比表
3、存量土地潜力分析
城市存量土地的潜力是相对的，并与国情、市情、经济发展水平及技术能力等密切相关。城市土地潜力分析，一般可以通过城市用地的人口容纳能力、建筑容纳能力及土地的产出率等方面入手。在此，仅从人口的容纳能力来分析武汉市存量土地的潜力。
目前，我国城市用地的平均密度接近1万人/平方公里，即人均100平方米多一点。而国外城市人口密度一般在5000人/平方公里左右，人均用地在200平方米上下，也有部分城市人均用地规模较少，韩国汉城人均用地为55平方米，埃及开罗的人均用地面积为31平方米。城市人均用地面积的多少在很大程度上是由该国的具体国情所决定的，在我国土地资源尤其是耕地资源相对短缺的情况下，城市人均用地面积应从紧控制，充分利用城市现有的空间，挖掘存量土地潜力，提高城市的容纳能力。
按照武汉市1997年的统计结果，武汉市平均的人口密度为855人/平方公里，总体水平低于全国平均水平，各区水平相差悬殊，如
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万平方米武汉市建立土地收购储备制度研究
江汉区的人口密度为13472人/平方公里，人均用地约为74平方米，低于全国的平均水平，而人口密度最小的江夏区仅为317人/平方公里。就城市建成区中心七城区而论，平均的人口密度为8852人/平方公里，低于全国平均水平，人均用地113平方米，略高于全国平均水平。如果人均用地水平能够降低到全国平均水平，存量土地的潜力还是很大。
根据对武汉市的调查，存量土地主要集中在旧城区内。通过对旧、老城区1：10000像片平面图和1992年以来土地使用权出让地块分布图进行分析、量算，预计在2010年之前，武汉市老城区内约有2760hm2的存量土地可供改造开发。具体情况见表2。
武汉市旧城区改造存量土地面积测算表
表2 单位:hm⒉
其 中 性 质 旧城可改造土地 已改造出让土地 合计 汉口 其汉阳 中 武昌 1411.8 521.8 890 345.8 65.8 280 3793.8 2036.2 1033.8 446.2 可供改造的存量土地 2760 1590 4、武汉市现行土地管理体制
武汉市土地管理基本上实行两级政府两级管理，市城区、郊区政府及土地管理部门分别行使国有土地所有者代表的权力，同时行使行政管理职能。其中，中心7城区各自设立了分局，为武汉市国土资源管理局派出机构；武汉经济技术开发区、东湖新技术开发区成立了规划建设局，履行部分土地管理职能；武汉市6个郊区成立了土地局，
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分别隶属各郊区政府，业务上属市国土资源管理局指导，这样的体制发挥了市、区（城区、郊区、开发区）政府、土地管理部门以及土地使用单位的积极性，推动了土地使用制度改革，一定程度上盘活了国有存量土地。但是全市共有7个中心城区、2个国家级开发区和6个郊区，部门众多，管理较分散，难以协调。
由于体制和政策上的原因，全市国土资源统一管理措施难以切实落实，为部分区政府争取出台自己的优惠政策和用地单位的一些做法提供了一定的空间。由此无法形成全市统一协调的土地一级市场，宏观调控手段不够完善，一些措施落实不到位。现行土地出让管理体制、政策方面仍需调整，以适应市场经济健康发展的需要。
（二）武汉市建立土地收购储备制度的意义
1、有利于优化城市存量土地资源配置，加强政府对土地利用管理的要求
随着城市基础设施的投入，在土地上沉积的资产越来越多，必然要求城市土地利用不断趋于集约化和高附加值化。发达的市场经济国家或地区不断地通过市区（地）整理来实现城市土地资源的优化配臵，充分实现和挖掘城市土地的潜能。我市存量土地利用率较低，旧城改造、成片开发、企业外迁留下的土地和闲臵的土地，为优化配臵土地资源留下了巨大的空间。建立土地储备制度，政府可以更好地运用行政、经济、法律手段，将分散的土地纳入政府土地储备库，经过前期开发整理储备后，根据城市规划、土地利用总体规划和年度计划供应土地，做到地尽其用，有利于对存量土地有效利用的管理。
2、有利于加强政府垄断土地供给和国家对土地一级市场调控的要求
建立土地收购储备机制就可以实现有计划地供应土地，通过一个渠道能避免土地分散无序供应，在供地时机、供地数量、供地结构等
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许多方面得到控制；同时，对于土地市场上存在的闲臵土地、利用不充分的土地，通过清理等手段控制，运用征、收、购、换等方式，将这些土地收购或收回，经过土地整理储备后供应，实现政府垄断土地供应的目的。
通过土地收购储备机制的运转，可以按收购储备计划和供应计划实施土地供应，以调节房地产市场，有效地按城市规划要求实施建设，优化了城市土地利用结构。一方面，通过土地统一收购储备并有计划地投入市场，政府手中掌握着土地供应主动权，改变了原来以需求定供给的状况，有利于政府及时调控房地产市场。另一方面，经过土地开发储备后，不仅能充分贯彻城市规划的要求，而且土地以“熟地”方式供应，通过定期发布土地出让信息，采取招标、拍卖为主的出让方式，既为政府筹集了更多的建设资金，使土地资产得以充分显化，又体现了社会主义市场经济公平、公开、公正竞争的原则。
3、为政府规范土地市场推行土地使用权招标拍卖奠定基础 一是通过对土地实行统一收购、统一开发，一个“口子”向市场供应土地。政府事实上掌握了城市土地的“统一收购权”和“统一供应权”，统一收购和供应为开展招标、拍卖土地提供了保障。二是实行土地储备制度后，由“生地”变“熟地”的土地开发，为招标拍卖土地价值增值打下基础。三是政府手中有地，就可以依据城市规划的要求做好规划设计，完成大型公共基础设施建设，以土地供给拉动需求，引导开发商进行房地产开发建设，从而掌握了土地招标拍卖的主动权。四是进行土地收购储备，政府可以有效地调控土地供应，避免土地投资过冷或过热。储备土地经过出让前的开发整理，政府为此支付了相当大的投资，不会低于成本出让，确保了土地价值平稳上升。
4、有利于改善投资环境
一是土地储备机构对收购的土地统一进行拆迁，拆迁安臵矛盾不
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会留给开发商，缩短了前期开发周期，降低了开发风险，同时有利于社会稳定，缓解拆迁安臵等矛盾。二是储备土地供应前，明确规划控制指标，省却了房地产开发中的繁琐手续，加快了开发进度。三是有利于开发单位预测房地产投资回报。土地储备机构在正式供应土地前，已对前期投入进行测算，包括收购补偿价格、储备成本及有关规费等，便于开发单位准确预测房地产开发投资回报。四是储备土地供应前，采取多种方式向外公布供地信息，明确土地位臵、面积、规划用途及设计指标等基本条件，按照规范程度进行协议、招标拍卖，为开发单位创造一个“公平、公正、公开”的市场环境。
5、有利于理顺土地收益关系，为建立武汉市土地基金奠定基础 土地收购价格有两种形式：一是原土地用途价格，二是城市规划赋予的新用途价格，即土地发展权价格。土地收购价格只能以原土地使用者对被收购土地拥有的权利和利益衡量。而实际工作中，通常被收购方土地价格要求有两种形式：一是新用途的市场价格，二是以企业自身需要解决的实际问题如职工安臵、企业异地经营及债务等所需费用认定土地收购价格。由此收购双方在收购价格方面很难达成一致，土地收购价格随机性很大。建立土地储备制度，有利于保护原土地使用者合法权益，形成合理的土地收购补偿价格，规范土地收购行为。
对土地的投入相应地要从土地上得到回报，获取土地收益，这是综合运作经营城市土地资产的必然要求。我国的香港、澳门都是世界上经营城市建设用地的典范,他们不仅用土地出让的资金解决了城市基础设施的建设,而且为财政提供了主要资金来源。运用土地储备制度，统一收购开发土地，再配合推进土地招标拍卖，充分实现土地价值，为建立武汉市土地基金打下基础。
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（三）武汉市建立土地收购储备制度的法规依据
土地储备制度涉及到土地使用权的收回等敏感性的问题，国家法律、法规对此有较明确的规定。
收回土地使用权，是政府及土地管理部门在土地管理中所采用的一种手段，这一权力行使，对土地使用者的利益也会带来一定影响，明确行使这一权力的方式和依据，正确行使这一权力对推行土地储备制度是十分必要的。
1、作出行政处罚决定，收回土地使用权 这一方式有六种情形：
（1）依据《城市房地产管理法》第二十五条规定，在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
（2）依据《土地管理法》第三十七条一款规定，已办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权。
（3）依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
（4）依据《土地管理法》第八十条规定，对依法收回的土地使用权（指下面所述以行政处理决定方式收回土地使用权）当事人拒不交出的，或者不按照批用途使用国有土地的，县级以上人民政府土地管理部门，有权作出责令交还土地，并处以罚款的处罚决定，收回土地使用权。
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（5）《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令退还非法占用土地的处罚，收回国有土地使用权。又据《土地管理法》第七十八条规定，非法批准使用的国有土地应当收缴，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论，即依上述《土地管理法》七十六条规定由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令退还非法批准使用的国有土地的行政处罚，收回国有土地使用权。
（6）《土地管理法》第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，这里所说的违法所得，包括了国有土地使用权。
2、作出行政处理决定，收回土地使用权
（1）依据《土地管理法》第五十八条规定，有下列情形这一，土地行政主管部门可以收回土地使用权：为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。对依照上述前两项作出的收回土地使用权决定，对原土地使用人应当给予适当补偿。
（2）根据《城市规划法》第五十四条（任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的用地决定）的规定，国土部门就要根据城市人民政府作出的调整用地的决定收回土地使用权，对原土地使用者应当给予适当补偿。
（3）依据《土地管理法》第七十八条规定，无权批准使用国有土地单位或者个人非法批准占用国有土地的，未按土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用国有土地
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的，其批准文件无效，非法批准使用的国有土地，国土部门应收回，对当事人造成的损失，应给予赔偿。
3、解除土地出让合同和行政优先购买权，收回土地使用权 （1）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同六十天内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。根据此规定，土地使用者不按规定日期全部支付出让金的，土地管理部门有权解除出让合同，恢复原状，收回土地使用权，退还土地使用者已交付的出让金，同时还可请求违约赔偿。
（2）根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条一款规定：土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府可通过行使优先购买权，收回土地使用权。市、县人民政府的优先购买权，是国有土地使用权派生出的，是维护国有土地所有者所有权的需要，行使这一权利时，要按转让价支付转让人价款。
二、国内外发展概况
（一）国外土地储备制度简介 1、基本情况
在欧洲，如法国、瑞典、荷兰等国广泛采取土地银行制度，这些国家的城市政府一般是为了实施政府的城市规划、经济发展、满足住宅建设的需要，或者是为了抑制土地投机、共享土地资源和资产价值的需要，收购并储备大量的公有土地，以达到政府能切实决定用地性质和开发时间、实施规划、振兴城市经济、控制私有土地的利用和增加政府收益的目的。除了土地银行外，一些国家和地区采用成立土地发展公司实施与土地收购、储备相似的机制，如英国政府建立的城市发展公司。
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2、国际作法
国外实施土地储备机制，最为成功的是欧洲的土地银行。以瑞典的斯德哥尔摩市为例，从上个世纪初，市政府就开始为城市的发展购臵大量的外围土地，现在都市区域内三分之二的土地属市政当局所有。私营开发商可以向市政当局长期租借地块进行开发，开发项目必须与城市规划要求一致，实行土地银行制度后政府掌握了控制开发的主动权，并且给它带来了很大的经济效益，政府从私营开发商处获取的土地租金大大高于它必须偿还的购臵土地时支付的费用。现在每年新建项目的土地大部分来自市政府购买的土地，斯德哥尔摩拥有西欧最大的土地银行。
英国成立的城市发展公司是由政府建立的，目的在于通过土地和建筑物的有效使用促进工业和商业的发展，以及提供可能的住宅和社会设施，重点是恢复和改良土地、修建和重新利用建筑物、保证良好的基础设施。根据政府规划和土地法，它享有征用、掌握、管理批租土地的权力，其资金来源是政府提供的基金、银行贷款、拍卖土地的收入。
3、经验
欧洲土地储备制度历史悠久，积累了宝贵的经验：第一，严密的法规体系支撑。实施土地储备机制，得益于法规体系，政府制定了土地的优先征用权，迫使土地所有者除了将土地出售给政府外别无选择。第二，专门机构具体操作。土地银行或土地发展公司受政府委托或专门协助政府工作，起到了规范土地市场行为，防止土地投机和地价暴涨，调控土地市场的作用。第三，长期努力，超前开发土地。各国推行土地银行制度都有严格的计划，收购的土地一般都经过几年乃至更长的储备，才按计划推向市场，土地银行在效率上和公平上令人满意。目前大部分土地都出自储备土地，在土地利用的时间和空间安
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排上控制得很好。第四，欧洲实施土地储备机制历史悠久，功效明显，但仍有不如人意之处，如不能严密控制土地投机或实现土地利用规划的全部目标，失败之处不在土地银行制度本身，而在于缺乏充分的政策和金融措施。
（二）国内土地储备制度简介 1、基本情况
土地储备制度建设是我国土地要素市场发展的必然结果，是地方政府适应两个根本转变，发挥市场对资源配臵基础性作用而进行的有益探索。自1996年上海市建立了我国第一个土地储备机构以后，杭州、武汉、南通等城市相继成立了土地储备机构，很多地方已经将建立土地储备制度作为深化土地使用制度改革的突破口。截止2001年底，全国已有1002个市、县建立了土地储备制度。通过各地试点，土地储备各项制度和规范正在逐步完善，土地储备制度的政策目标正在逐步实现。
2、其他城市土地储备的基本做法
目前其他城市土地储备制度可以概括为政府主导模式、市场主导模式和行政指导、市场运作和土地资产管理相结合的模式。政府主导模式的主要特点是：收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求采用招标、拍卖方式对储备的土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能象过去那样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。市场主导模式的特点是：土地储备机构根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由储备机构支付收购金，取得土地并按规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施的配套，储备土地由土地管理部门出
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让给新的土地使用者。行政指导、市场运作和土地资产管理相结合模式的特点是：政府规定用于储备的土地范围，对于可以收购的土地由土地储备机构与原用地者签定《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同的约定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权。储备机构还受市政府的委托作为国有土地资产的代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资（入股）部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处臵的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府交纳的租金。这三种模式的共同特点是：收购的重点是国有困难和破产企业的原有划拨土地；城市政府通过土地储备，拥有了“实物”土地，成为真正的“地主”；储备机构都对储备土地进行二次开发，使这些土地成为“熟地”或“净地”；储备土地大多以招标、拍卖的形式予以出让。
3、取得的成效
通过近几年各地土地储备的实践，土地储备制度表现出了旺盛的生命力，主要取得了以下成效：
（1） 构筑了城市存量土地供应的卖方市场
土地储备制度的实施，改变了城市存量土地多元供应的局面，确保了一个“口子”出地，为政府垄断城市存量土地供应提供了体制和机制保障；推动了政府出让土地由“生地”向“熟地”的转变，缩短了开发商的开发周期，提高了政府收益，改善了投资环境；推动了土地出让方式的转变，传统的协议出让方式正在被市场竞争强度大的招标、拍卖方式转变，减少了国有土地资产的损失。杭州市土地储备中心通过收购储备，将121宗260公顷的国有存量土地纳入土地储备库，推向市场97宗121.8公顷，不仅真正实现了城市存量土地的垄断供应，还有效地遏制了国有土地资产的流失，确保了土地的保值增值。 （2）推进了土地利用方式的转变，提高了土地利用率
通过实施土地储备制度，城市里的闲臵土地、低效利用的土地被
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回收（回购），通过整理成熟地之后重新进入市场，激活了土地的潜在价值，增强了城市集约用地的机制，推动了土地利用方式从粗放向集约的转变，提高了土地的利用效率。浙江省嵊州市通过收购破产企业嵊州市化肥厂260亩土地，经过整理后推向市场，土地得到了充分、高效、集约的利用。
（3）盘活了存量土地资产，推动了国企改制
存量土地是国有企业最重要的资产之一，国有企业的不景气造成了国有土地资产的闲臵和浪费。通过实施土地收购制度，将这些存量土地予以收购，使得存量土地资产变现，用于安臵企业职工和支持生产，从而推动了国有企业的改革。仅杭州市1999年投入6.2亿元收购国有企业土地资产，其中用于收购破产企业土地资产1.8亿元，为国企改革和社会稳定提供了巨额资金。
4、经验
土地储备机构运作成功，主要有以下三个方面：第一，政府重视和各相关部门的大力支持；第二，加强舆论宣传与理论和政策研究；第三，积极加强与金融机构和有出资意向单位的合作；第四，相关配套政策严密、具体且落实到位。
三、武汉市建立土地收购储备制度的发展目标和主要内容
（一）武汉市建立土地储备制度的目标
土地收购储备制度的目标：以现状制度为依托，进一步深化土地使用制度改革，逐步建立一套行之有效的运作体系，并通过政府立法的形式加以规范，逐步建立由政府掌握的具有一定数量和质量土地的储备库，通过调控土地供给的数量、供给结构、供给方式、供给时间来协调城市房地产市场的运作，优化城市资产结构，促进武汉市社会经济的可持续发展。
土地收购储备制度，作为土地资源配臵的新机制，还是一个新事
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物，还存在着逐步发展和完善的过程。同时由于传统用地制度还存在着惯性和城市结构的刚性制约，在具体运作过程中还存在着不少问题，与新机制的应有作用还存在差异。为了进一步完善土地收购、储备、供应制度，必须在明确制度构建总体目标的基础上，通过积极的探索，分步实施。
1、起步阶段（1999——2000年）
主要包含以下几个方面：通过外地考察和相关资料的研究，结合武汉市的具体情况，研究确定土地收购、储备、供应机制的功能定位、总体目标、具体措施和相关政策；构建新机制的总体框架和运作模式，成立具体运作机构和协调体系，落实相关人、财、物的配套，特别是收购资金的配套；通过政府立法的形式，将各种规章制度和政策规范化、法制化；积极开展土地收购、储备、供应的试点工作。
2、实施阶段（2001——2002年）
在明确制度构建总体目标的基础上，坚持城市土地集中、统一经营，在全市范围内全面推进土地收购储备制度，拓宽土地收购储备的范围；加大资金筹集力度，努力扩大资本金数量，提高政府收购储备的能力；初步完成土地储备主要立法工作，探索市、区土地储备体系；不断探索土地的供应机制，多形式供地，提高土地要素配臵的效率。
3、规范阶段（2003——2007年）
通过实施阶段的实际操作，进一步发现土地收购、储备、供应中的各种问题，积极采取对策，建立一套规范、完整的运行程序；进一步完善土地储备相关法规和制度建设，规范相关的规章、政策，为土地收购储备制度的实施创造良好的环境；确立市、区两级的关系，既要给区级政府一定的权限，又能完全垄断土地一级市场，形成市、区两级的土地储备体系。
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4、完善阶段（2008——2010年）
不断提高土地收购储备制度对土地市场的宏观调控能力，使得政府能够根据市场运作情况适时调节土地供给的数量、结构，避免房地产业的大起大落，夯实国民经济基础；不断加强资本的营运效率，形成国有土地资产在价值形态和实物形态之间的动态、良性循环，从而实现经营城市的目标，优化城市的资产结构。
（二）武汉市建立土地收购储备制度的主要内容 1、土地储备
我市土地收购储备供应机制是指在法律规范下土地使用权的调节转换机制，具体由土地储备中心依据市政府委托，通过征、收、购、换等方式，把集体土地转为国有或者把国有存量土地从分散的土地使用者手中集中起来，进行控制性规划设计、房屋拆迁、“五通一平”（水、电、气、路、通讯和场地平整）等土地开发整理和经营，然后根据年度土地供应计划及市场需求，依法由土地管理部门出让给用地者。我市土地收购储备储备机制包括土地收购、储备和供应三个环节。
（1）土地收购。由土地储备中心根据收购计划或市场需求，经市政府批准对指定地块进行收购。收购方式有征、收、购、换等四种形式。
（2）土地储备。对收购的地块进行前期开发整理，并将其纳入土地储备库。通过前期开发整理，将生地变熟地，提高土地附加值。
尽量缩短储备周期，降低储备成本，减少储备风险。随着机制的成熟和完善，逐步考虑合理的土地储备期和土地储备总量。
（3）土地供应。对纳入土地储备库的土地，根据城市发展和土地市场需求制定土地供应计划，由土地中心有计划、统一地向用地者供应土地。出让方式可以是协议、招标、拍卖，随着政策的落实到位和出让行为的规范，出让方式逐步转为招标或拍卖为主。
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2、土地收购补偿价格
土地收购补偿价格内涵界定应考虑土地收购性质定位、土地权利与地价内涵、收购双方对被收购土地拥有的权力和利益、建立和实施土地储备制度的要求、土地增值成因及收益分配等因素。
综合考虑上述因素，土地收购补偿价格应是与原土地使用者拥有的土地权利相一致的、对应于土地原用途和条件的单纯意义上的土地价格，不包括地上建筑物补偿费、企业职工安臵补助以及企业异地经营建设费等费用，应以政府指定的有评估资格机构的评估结果为依据，具有强制执行的效果。
3、土地基金
武汉市土地基金制度应具有以下主要职能：受市政府委托，根据土地利用总体规划、土地利用年度计划，集中统一办理土地征用、专用，集中统一组织土地供应；依法组织土地开发整理，进行存量土地收购、储备、转让、租赁等。
运作土地基金的机构是武汉市土地储备中心，应是政府直接管理的公共事业单位。该中心不以盈利为目的，主要是受政府委托，承担土地征用、土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织土地供应、土地的开发整理和土地资产的管理等公共事务性工作。在业务管理上，应由政府土地行政管理部门来管理和指导。
土地基金应由土地管理部门收集。土地开发基金由土地开发与城市配套设施金、土地使用费、土地增值费及土地上的其他收益构成。土地使用者应交纳的土地使用权出让金、土地开发与城市设施配套金，经市政府批准用作国有资产的，或者土地管理部门以土地使用权投资的，以投资占企业总资产的比例折为股本，其收益列入土地开发基金。土地使用权出让金和土地开发基金专门用于土地开发和城市基础设施建设。
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四、武汉市土地收购储备制度建设
（一）土地储备运行机制设计 1、一般模式
以土地利用总体规划和城市总体规划为目标，以土地供应计划为依据，对进入一级市场国有存量土地、经征用的集体土地，均统一由政府委托的部门进行收购、前期开发并储备，然后以规范的出让方式投入市场（见图3）：
土地收回收购征用 前期开发 土地储备 土地供应 图3 土地收购储备一般模式
与生地协议出让方式相比，该模式有很大的进步，能克服生地协议出让带来的种种弊端，减少开发商的投资周期和风险，规范土地管理行为。但是这种模式由于需要政府在土地收购和前期开发中投入大量资金，且周期一般较长，容易造成资金的大量占用和沉淀，具有一定风险。
2、优化模式
针对一般模式存在的问题，结合武汉市特大城市和老工业基地的市情，我们提出一般模式的优化模式（见图4）。 土地 开发整理 土地有形市场 收购或征用 土地储备 交易许可 图4 土地收购储备优化模式
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进入土地有形市场的土地主要是两种，一种是由武汉市土地整理储备供应中心（以下简称土地中心）经过收购整理进行出让的土地，另一种是由原土地使用者提出交易申请，并得到交易许可的土地。这两种土地的运行方式就构成了武汉市土地储备运行的机制。
优化模式除有一般模式的优点外，将土地收购储备和土地交易许可有机结合起来，除符合土地转让条件的交易和政府储备土地出让交易外,对土地中心未能实施收购的属储备范围内的土地，也应纳入统一出让的轨道，对此，通过交易许可制度在土地有形市场内实施“疏导”，通过土地交易许可制度实行土地一律进场交易，土地交易许可制度的 “疏导”作用，为土地储备制度的顺利实施提供了保障。
（二）土地收购储备机构体制设计
1、土地收购储备决策机构
由于土地收购、储备、供应涉及到方方面面的关系，特成立土地资产经营管理委员会(以下简称管委会)，来调动各职能部门的主观能动性，协调各部门之间的关系，处理土地收购、储备、供应过程中出现的重大问题。管委会由市长任主任，分管副市长任副主任，财政、国土、规划、房产、建委、市政等部门负责人为管委会成员。其主要职责是：研究审查有关土地资产经营政策；审查批准全市土地供应与储备计划和重大土地收购储备供应项目；审查计划执行和资金运作情况；监控国有土地资产运作；协调有关职能部门之间的关系。管委会下设办公室，负责处理土地资产经营日常事务。
2、土地收购储备实施机构
土地储备中心是经市政府授权，在土地经营管理委员会和市国土资源局领导下，具体实施土地收购储备供应工作的土地经营机构。它上接政府有关职能部门，下联土地市场，具有独特双重身份的职能定位。市土地中心主要职责是：研究拟定土地资产经营政策；拟订土地
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储备计划，统一收回（购）、征用土地；实施土地开发整理；组织承办土地供应工作；筹措土地收购储备资金，加强资金使用管理，防范资金风险；规范管理土地有形市场；指导、监督各区土地资产经营工作。
3、土地储备与各区政府关系
土地储备中心实行市级统管，市、区两级协调运作的机制。城区土地继续实行垂直管理体制，开发区和远城区土地实行市、区共管。市级在总体上把握各区土地出让规模和出让价格，各开发区和远城区可设立土地分中心，市土地中心负责制定各区土地分中心运作规则并监督实施。面积在6公顷以上的新增建设用地出让，经审核后报管委会批准。
（三）土地收购价格测算思路及方法
根据土地收购补偿价格内涵的界定以及其基本原则，结合我国土地管理制度的实际情况，以及武汉市土地储备制度运作模式，可采取如下思路：一是根据土地收购补偿价格和基准地价的内涵差别及拟收购宗地的条件差异，采用基准地价系数修正的方法评估确定。二是资金平衡法，即在政府不投入资金的条件下实现土地收购和再开发的资金平衡，在此基础上确定收购补偿价格，其基本计算公式为：收购补偿价=土地再开发预期地价－土地平整及基础设施开发费；如果在收购过程中考虑拆迁补偿安臵问题，收购补偿价格评估公式演变为：收购补偿价=土地再开发预期地价－土地平整及基础设施开发费－拆迁安臵补偿费。三是依据本市现行城市房屋拆迁安臵或征用土地补偿的范围与标准，求取土地收购补偿基价，然后根据规划用地指标测算规划地价，据此计算由于城市规划因素而产生的土地增值及增值率，并适当确定规划增值系数。在此基础上，结合我市土地市场实际情况，确定市场调控系数，进一步修正土地收购补偿价格。四是依据储备土
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地供应实现的增值收益与土地出让金的比例（1：1），确定交易许可方式中政府应收取的土地增值收益的比例（1：1），市场成交价扣除政府应收的土地出让金和增值收益后的余额，作为对被收购经济主体的土地补偿。
（四）武汉市土地基金管理、运作及风险防范
武汉市土地基金的雏形基本上已经形成，其运作与管理方式也有相应的法规支持，但是，毕竟还处于初级阶段，一是经验不足，二是资金规模小（收购储备资金主要依靠银行贷款），所以在土地基金的运作及风险管理上，特别是风险管理上还有待于进一步完善。
1、武汉市土地基金的管理
建立土地储备基金，全部资金统一归入土地储备基金，实行封闭式运转，专户储存，专项管理。土地基金的运作应接受财政部门的指导和监督，实行收支两条线，土地储备资金（含储备土地需要支付的补偿费用、土地前期开发费用等），由财政部门或财政部门委托土地储备中心筹措，储备土地出让或出租所得收益，在支付土地储备资金后，净增值部分全部纳入土地储备基金，并按专项资金进行监督管理，开列专户，单独核算，独立结报。另外，应明确规定，土地储备资金只能用于下列用途：土地使用权收回补偿费和建筑物收回补偿费；民房拆迁安臵补偿费；储备土地的前期开发整理费；储备土地的管理和招商、筹资过程中的有关利息、评估费以及印花税等税费；属于土地储备全过程应支项目的其他费用。土地储备中心的日常开支由财政另外拨款。
2、武汉市土地基金的运作
土地基金是财政性资金，如同预算在财政管理中的核心地位一样，年度土地基金收支计划管理是土地基金管理中心环节。年度土地基金收支计划包含在年度土地开发供应计划中，主要内容有：土地使
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用权出让金及土地开发基金平衡计划、土地使用权出让计划、土地开发计划、土地使用权出让金及土地开发供应计划。在编制土地开发供应计划时应遵循以下原则：宏观经济战略的原则，规划指导的原则，量入为出、综合平衡、可持续发展的原则，效益原则。
土地开发和供应计划报经市政府批准后，土地使用权出让金由土地管理部门按计划安排使用，土地开发与城市设施配套金由开发中心使用，市财政主管部门负责监督并审核，市政府审计部门定期审计。
财政部门应与土地管理部门共同制定土地收购储备业务的财务会计核算办法，加强对土地储备业务的财务管理，审核土地收购成本和开发整理费用，切实防止国有资产的流失，审计等部门应加强对土地储备基金的监督管理，保证资金的正常运行。
市政府应当制定土地使用权出让金和土地开发基金收支与管理办法，加强对土地使用权出让金和土地开发基金的管理。
土地管理部门每年应当向武汉市人大常委会报告土地使用权出让金和土地开发基金收支与使用情况。市财政与审计主管部门应同时向市人大报告土地使用权出让金和土地开发基金收支的审核与审计情况。
3、武汉市土地基金的风险防范及策略 （1）武汉市土地基金的风险防范
〈1〉风险自留。是指土地储备机构预期某些风险不可避免时，以其自身的财力来负担未来可能的风险损失。
〈2〉风险转移。是指土地储备机构将其损失有意识地转嫁给与其有相互经济利益关系的另一方承担，分为非保险型转移和保险型转移。非保险型转移是指投资者通过合同，将风险损失转由另一方承担和赔偿；保险型转移是指通过参加保险，以小额的保费为代价，避免所承受的风险。
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〈3〉风险组合。是将许多类似的、但不会同时发生的风险集中起来考虑，从而能较为准确地预测未来风险损失发生的状况，并使这一组合中发生风险的损失部分能得到其他未发生风险损失且取得风险收益的部分补偿。
〈4〉风险预防。是指事先采取相应的措施，阻止风险损失的发生。如在对一地块进行收购前，事先了解该地块是否存在已被抵押或被法院查封等情况。
〈5〉风险回避。是指有意识地回避投资可能带来的较大的损失。这是一种相对彻底的处理土地储备投资风险的方法，能基本达到零风险，但也失去了获得高额利润的机会。
（2）武汉市土地基金风险的防范策略
〈1〉投资策略。土地储备机构应按收益最大、风险最低的原则，优化储备土地的时间和数量，选择适当的时间和储备的对象进行投资，同时选择适当的时机把储备土地抛向市场。
〈2〉保险策略。定期或选择预期风险较大的项目向保险公司投保，一旦风险损失发生，就可向保险公司索赔，获得保险公司的补偿，从而将风险转嫁给保险公司。
〈3〉融资策略。通过发行股票、债券等有价证券的方式进行融资，可将风险分散。
五、政策建议及措施
（一）切实贯彻落实有关政策法规，加大宣传力度，统一认识 《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）是经过多次调研后出台的，对我市土地资产管理具有非常重要的指导作用。但是在土地储备、土地交易和供应工作中，一些部门和单位在观念和行为上存在的一定偏差，存在抵触情绪，不利于我市建立规范
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有序的土地有形市场。为此，建议市政府结合国发[2001]15号文，制定我市的贯彻实施意见。
（二）加快建立和完善武汉市土地储备和的相关配套法规政策 土地收购储备制度涉及到市、区政府、有关部门和行业等多方面，制度的推行必须以法规政策作保障。为使土地收购储备和土地交易工作有章可循、有法可依，应加快相关配套法规的起草制定工作，特别是应尽快出台作为土地储备制度基本法规的《武汉市土地储备供应管理办法》和《武汉市土地交易管理办法》，同时不断完善相关配套法规。
（三）理顺土地收购供应价格关系，建立武汉市土地基金 近几年，我市先后制定出台了《市人民政府关于印发〈关于加快市区内污染工业企业搬迁改造的若干规定〉的通知》（武政[1999]85号）、《关于促进中小型国有企业改制的若干实施意见通知》（武政[1999]102号）等一系列支持国有企业改革的政策措施，对盘活国有存量土地，促进国有土地资产的合理配臵起到了积极作用。但是，土地有形市场如何与其衔接，如何杜绝场外土地交易，以形成政府对土地一级市场的垄断等，还需要政府加以协调，关键问题是制定明确合理的土地收益分配政策。其中，应明确两条原则：一是通过土地中心统一运作，对原土地使用者支付的费用只能是补偿性质，土地批租费和增值收益应及时足额上缴市财政；二是对符合国家有关规定且支付的补偿费不够安臵职工的，由原土地使用人按规定程序向市财政提出申请，从该地块的土地收益中予以补贴，即实行“先收后返”收支两条线管理的政策。
（四）清理整顿土地市场加强对闲置土地和“半拉子”工程清理 闲臵土地和“半拉子”工程既有碍于城市建设和经济发展，也影响城市景观，同时还干扰土地有形市场的秩序和发展。
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（五）严格建设用地总量控制，建立年度供地计划公开发布制度和建立建设用地预报制度
要科学测算建设用地需求总量，制定土地供应计划，特别是经营性房地产开发用地计划，在确保重点项目建设和城市基础设施项目建设用地的前提下，对经营性房地产开发用地等采取适度紧缩的供地政策。土地是稀缺的和不可再生的资源，在土地供应，尤其是经营性行业用地供应上，我市应采取“不饱和供地”原则，改变土地宽打窄用、多占少用的状况。建立年度供地计划公开发布制度，让社会、开发商和土地使用者提前预知和了解政府全年供地计划安排并监督落实，是规范和调控土地市场的重要步骤。有助于实现政府按供应引导和制约需求，充分发挥市场优化配臵资源的机制。改变现有土地单一的协议出让方式，逐步实行经营性行业用地通过招标、拍卖方式出让，规范土地使用权交易行为，建立统一有序、良性循环的土地有形市场。
今后，凡经营性房地产开发用地和大中型工矿企业用地须变现的，必须在上年度末向土地管理部门预先申报用地的性质、位臵、数量和用地时间等。
（六）依法规范土地有偿使用范围，丰富土地有偿使用形式，全面推行土地招标、拍卖制度
严格限定行政划拨供地的范围，除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》以及国务院《划拨供地目录》规定可以行政划拨供地外，其它建设用地必须以有偿方式提供。有关部门要在城区范围内地段等级较高的区域划定有偿使用区域，禁止新的划拨用地单位进入，要用必须有偿。原有按划拨方式取得的建设用地，按实际情况采用合理方式逐步纳入有偿使用范围。以划拨方式取得的建设用地进行营利性经营，或改作其他营利性用途的，应按补办出让、租赁等方式实行有偿使用。利用划拨土地上所建房屋出租、进行营利性经营，或改作其它
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营利性用途的，也应按实际情况采取合理方式逐步实行有偿使用。
严格限制协议出让土地的范围，逐步推行以招标拍卖为主的土地供应方式。今后，商业、旅游、娱乐、酒店、写字楼和商品住宅用地的出让，原则上应采取招标拍卖方式进行，不具备招标拍卖条件的，也应采取挂牌交易的方式公开进行。要严格控制建设用地总量，盘活现有建设用地，努力建立良好的土地供求关系，初步形成土地卖方市场，为招标拍卖创造良好的市场环境。通过招标拍卖方式确定的土地受让人不具备在本市进行经营性房地产开发资格的，可以允许其设立项目开发公司，获得项目单项开发经营权，各有关部门要积极配合。
（七）建立全市土地大市场，形成土地储备体系
加强对土地出让工作的统一协调、管理，保证城区范围内土地供求关系总体平衡，武汉经济开发区、东湖高新技术开发区和郊区土地储备和交易工作纳入全市土地市场统一管理。
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