户籍制度历史及改革

关于中国户籍制度及改革历程的浅述

中华人民共和国户籍制度是中国政府对中国大陆的中国公民实施的、以户为单位的人口管理制度，根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。我国的户籍制度是我国“特殊”历史下的产物。长期以来，我国人口管理方针的制定与实施均建基于此项制度。中国的这种特殊制度在建国初期曾起到了一定的积极作用，但随着中国改革开放的持续进行和城市化的加速发展，城乡间人员的流动频繁，该制度愈来愈受到广泛的争议与指责。2005年底，国家开始着手户籍制度的深化改革，截止2009年3月，已有河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口的性质划分。在中国户籍制度的改革历程中，重庆、广东也开始了具有地方特色的户籍制度改革。中国的户籍制度改革势在必行，然而改革的路在何方？现今国家也还没有统一的方案，至此，改革之果到底为何，我们只能拭目以待。

一、中国户籍制度的历史

中国的户籍制度自奴隶社会就有之，据《文献通考·卷十·户口考一》记载，周朝就有官吏负责人的出生病死和人员的社会流动事务以及领土的行政划分，以执行不同的税收和征兵制度。在中国长达两千多年的封建社会中，随着王朝的更替，相应的户籍制度也在发生变迁以适合当时国家的各种需要。对新中国户籍制度历史的梳理，我们在此以改革开放的开始为分水岭。

1、改革开放之前

新中国成立以来，中国的户籍制度可以大致划分为三个阶段，1958年前的自由迁徙的第一阶段，该阶段着重户籍的登记管理职能，这时的户籍管理政策最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记上面，并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题；1958年——1978年严格控制的第二阶段，此阶段着重户籍在限定人口自由流动方面的功能，其中最主要的是针对人口的乡城流动行为进行严格的约束与规制；1978年至今的半开放时期。随着改革开放的进行，新的利益格局形成，因此现阶段着重在相关的利益分配方面，其最突出的表现将涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口相联系。

今天中国所施行的户籍制度始于1958年经由全国人大常委会讨论通过所颁

布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称“条例”），该条例确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出和变更等7项内容在内的一套严格的户籍管理制度。衣、食、住、行、科、教、文、卫、就业、结婚等方方面面都根据户口来进行管理。

《条列》的产生与当时的社会大背景是分不开的。新中国成立后，党和国家领导人便开始全面引进苏联的社会体制来建设被西方国家孤立的中国。在苏联计划经体制的影响下，中国也开始实行重工业优先发展的国家工业化战略，并且人们的生活必需品实行统购统销。随着统购统销政策的实施，城乡差距持续拉大，城乡间的冲突也越来越激烈。为了维护这种强积累模式的提取能力，国家一方面加快推行农业集体化，以便把农民固定在土地上；另一方面加紧建立和完善城乡户籍制度，限制农村人口的外流，保障城市生活的稳定，一种城乡二元利益格局就此形成。

1956年社会主义改造基本完成后，部分农民对农业集体化的生活不适应和城市市场功能的萎缩从根本上影响了当时人口流动的体制性问题。农民走出农村的离心力不断增强，城市对劳动力的吸纳能力大幅度衰减，在这两种矛盾的推动下，城乡冲突越加剧烈。

1957年，城乡社会主义改造遗留下来的各种问题，社会主义计划经济的体制转轨问题，在经济发展方针上的冒进和反冒进的争论问题，城乡利益剪刀差拉大的冲突问题，整风中大鸣大放的问题，屡禁不止的农民进城问题，等等，构成了这一年错综复杂的政治社会生态。反右派运动为这些矛盾冲突的解决提供了特定的制度路径，直接促成了《中华人民共和国户口登记条例》的出台。

2、改革开放之后

改革开放后，在一些大城市开始实行一种介于正式户口和暂住户口之间的“蓝印户口”（由公安机关加盖蓝色印章而得名）用来管理外来人口。据东方网载文披露，最早的蓝印户口大致出现在1992年左右，最初以中小城市居多。1994年之后，上海、深圳、广州等大城市也开始办理蓝印户口。蓝印户口是由当地政府出台，对投资者、购房者或者“引进人才”等外地人给予的优惠待遇。蓝印户口持有者经过一定时期后，可以转变为常住户口。在广州，拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但要经过5年后才能够转变为正式户口。2002年4月该户籍管理办法被终止，改为使用居住证制度管理外来人员，从此“蓝印户口”退出中国户籍制度舞台。

1998年国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，文件对户口管理作出了四项改革。第一，实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决；第二，放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；第三，男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户；第四，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。

90年代末，我国的户籍制度开始有所松动，部分地方不再区分城市户口和

农村户口。2003年起，部分省、市开始取消农业户口和非农业户口，统称居民户口，但户口簿上仍保留居住地一栏。

随着我国改革开放的持续深入进行，旧有的户籍制度对国家经济社会的发展所带来的弊端越来越明显，于是不少人纷纷要求对当前的户籍制度进行深化改革，以适应社会主义市场经济发展的需要。2005年10月，公安部官员表示拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。

二、中国户籍制度的改革

没有一项政治制度能够一成不变的永存于一个国家的历史之中，随着该国家社会的不断变迁，其相应的制度也会发生不同程度的变革，有弃之不续，有继之改良。中国的户籍制度随着中国历史的不断演绎也发生着相应的变革。

1、国家层面上的改革历程

虽然在今天许多国人依然受到1958年确立的户籍制度所带来的种种弊端，但在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

1997年6月，国务院批转了公安部关于《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，文件明确：下列农村户口的人员及其共同居住的直系亲属，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口。一是从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员；二是小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；三是在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。当年，户籍制度改革首先在国家和各省、市的综合改革试点小城镇进行，据国家发改委中国小城镇发展中心统计，至1999年先后有1.27亿农民转为城镇户口居民。人口的集聚促进了城镇消费和第三产业发展，促进了城镇基础设施建设，促进了农村土地流转和产业结构调整。

1998年7月，国务院又批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，主要规定：一是实行婴儿落户随父随母自愿政策；二是放宽解决夫妻分居问题的政策；三是投靠子女的老人可以在城市落户；四是在城市投资、兴办实业购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定是住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在城市落户。户籍管理制度改革进一步向城市扩展。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，该《意见》确立了通过改革小城镇户籍管理制度，引导农村人口和小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程，为户籍制度的总体改革奠定基础的目标和既要积极，又要稳妥；总体把握，政策配套；因地制宜，协调发展三原则。《意见》规定，“对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。”还要求，经批准在小城镇落户人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。对办理小城镇常

住户口的人员，不再实行计划指标管理。

在2003年的十届全国人大一次会议上，陆炳华等34位代表提出了尽快制定户籍法的议案。全国人大内务司法委员会经审议认为，1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》，已不适应国家经济和社会发展，需要改革。在207年的两会上，全国政协委员杨春兴提交了一份《加快户籍制度改革消除束缚城乡协调发展的体制性障碍》的大会发言。2009年10月，国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成表示，户籍制度的取消是一个不可逆转的趋势。

2、地方政府所推行的改革

进入21世纪第二个十年，在国家法律法规及有关政策允许的范围之内，部分地方政府开始纷纷探索适合自己省情、市情的户籍制度改革方案，其中最引人注目的可能莫过于重庆10内1000万农民变市民的改革（截止2010年7月，重庆户籍人口为3275.6万人，农村居民占2326.9万人，）和广东的“积分入户”制度。重庆的户籍制度改革又被一些媒体称为中国户籍制度的“破冰”。

2010年7月29日，重庆市户籍制度改革工作会议召开，标志着重庆统筹城乡户籍制度改革工作正式全面启动，当日，重庆人民政府发布了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》。重庆的户籍制度改革之所以能吸引全国各大媒体以及专家学者的关注，主要是因为它在《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》总体目标中所提出的两阶段任务。即

“2010―2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。”

“2012―2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万―90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。”

从某种程度上说，重庆的户籍制度改革是对党中央、国务院户籍制度改革要求的回应，同时也是贯彻落实统筹综合配套改革试验任务。

早在重庆颁布意见的一个多月之前，处于我国改革先锋地位的广东已经开启了户籍制度的新一轮改革。2010年6月7日，广东省人民政府出台了农民工积分入户城镇工作的指导意见（以下简称“意见”），意见指出，符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。意见还提出，各级政府要将解决农民工子女义务教育问题纳入当地城镇建设发展规划和义务教育总体规划，有条件的地区可实行农民工子女凭积分入读公办学校制度。根据有关规定，“积分入户”指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进 政策设定。因此，广东各市的申请条件和分值计算都各不相同。

三、结语

户籍制度改革的实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制。既要鼓励地方勇于创新，又需要从国家层面统筹考虑；既要充分考虑农民工的落户意愿，又要充分考虑流入地人口承载能力。国家和地方政府应因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和农民工的落户条件。要加强社会管理配套制度改革，进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农民工统一纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

对于正处于宏大社会转型期的中国，能否加快推进城乡二元结构的户籍管理制度改革，短期内破除城乡协调发展的体制性障碍，是能否实现“中国梦”的重要影响因素。我们期待在新一届国家领导集体的领导下，集众知识分子之力尽快实现2013年《政府工作报告》中提出的，“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。村庄建设要注意保持村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。”的目标。

2013年4月

参考文献：

1．维基百科，“中华人民共和国户籍制度”词条

2．加快户籍制度改革 消除束缚城乡协调发展的障碍，中央政府门户网站，2007.03 3．国家统计局：中国取消户籍制度已是历史必然，中国新闻网，2009.09

4．重庆启动户籍改革，未来10年推动千万农民变市民，中央政府门户网站，2010.07 5．中国户籍制度改革，中央政府门户网站，2010.08 6. 温家宝，《政府工作报告，2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议

上》，中国政府网，2013

7. 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，中国公安部网站，2001

8. 尽快制定出台相关的配套政策深化户籍制度改革，发展改革委网站，2006.03 9. 重庆市统筹城乡户籍制度改革意见，重庆市政府公众信息网，2010.08 10. 广东农民工积满60分可入户城镇，每年60万名额，南方周末，2010.06 11. 蓝印户口被重提以救房市 支持反对者各半，东方网，2008.10