公共物品和公共服务的概念

公共物品和公共服务的概念

正文

一、公共物品的概念及特征 1．公共物品的概念

公共物品（public goods）又称公共产品，广义上讲，它是指那些在消费上具备非竞争性或在受益上具备非排他性(或同时具备非竞争性和非排他性)的物品。

公共物品是相对于私人物品而言的，它是一个公共经济学的概念。公共经济学也被称为政府经济学（Public Economics）,政府经济学就是经济学中专门研究政府经济行为、政府与私人部门之间的经济关系和政府经济活动特殊规律性的科学，“是论述各级政府部门和公共组织（如国有企事业单位）的存在意义和行为，回答政府必须做什么以及应该怎样做的学问”。

2．公共物品的特征

从公共经济学的角度而言，理解物品的私人性和公共性，关键在于理解物品在消费过程中的两种属性：排他性和竞争性。

排他性：人们在日常生活中，总是要消费各种各样的物品或使用价值，当人们消费某种物品时，同时排斥他人对该物品的消费，如私人不动产、日用消费品等，那么，这种物品就具有排他性；反之，当人们在消费某种物品时，同时并不排斥他人对该物品的消费，如国防、法律、航海灯塔等，那么，这种物品就具有非排他性。

竞争性：一件物品被消费，别人就无法再消费该物品了，如一只面包、一件外套等，供给者只有增加生产，才能满足更多人消费；那么，这件物品从生产到消费都具有竞争性；反之，人们对某种物品的消费不影响其他人对该物品的消费和利益，消费者的增加不会加重供给者的成本，或者说，新增消费的边际成本为零；同时，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，即边际拥挤成本为零。如交通路牌标志、法律条文等，那么，这种物品就具有非竞争性。

具有排他性和竞争性的物品是私人物品；而具有非排他性和非竞争性的物品则是公共物品。私人物品在消费者之间是可以分割的；公共物品在消费者之间是不能分割的。这种不能分割有两种情况：一是技术上不可能，如交通路牌标志要让一部分走过它的人不能看是不可能的；二是分割的成本高昂到不可接受，如为了不使某艘船受既有灯塔的指引而另拓航线和建造另外的灯塔的成本太高。

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公共经济学区分私人物品和公共物品的目的在于说明：私人物品可以通过市场机制来供给和获得满足；而公共物品领域不能依赖市场供给获得满足，只能通过公共部门特别是政府提供。

公共物品领域存在市场失灵的原因在于：一方面，由于公共物品具有非排他性，对它的消费并不取决于人们是否付费。为此，在公共物品的消费领域，人们一般会倾向于“免费搭乘”或“搭便车”。如果一个社会的所有成员都成为“免费搭乘者”，最后的结果只能是所有社会成员都无法享受到公共物品的好处。另一方面，由于公共物品的边际成本为零，必须免费供给，市场主体缺乏生产的基本动力。

公共物品供给的市场失灵，表明了政府存在的必要性。从这一意义上讲，正是由于人们对公共物品普遍的、不可忽缺的需求导致了政府的产生。反过来说，政府的存在就是为了向社会提供公共物品的。

二、公共服务的概念及特征 1．公共服务的概念

就目前的中文语境来看，所谓公共服务，大体有两重意思：一是指服务型政府职能的固有性质，强调政府职能的基本指向是服务于大众和公共利益。在这一意义上，所有使用公共权力和公共资源的社会过程均属于公共服务。二是指政府和其他公共部门提供公共物品的职责，即市场无法提供而必须由政府和其他公共部门向大众提供的人们可以共同消费的物品和服务。如公共设施、公共安全、文化教育、公共卫生、环境保护、社会保障等。这一意义上的公共服务强调的是市场经济条件下政府职能的重心。它是在传统意义上政府职能、特别是社会福利职能基础上发展而来的。

学界对于公共服务概念的理解和界定，主要有二个角度。

（1）根据物品的特性来界定公共服务。以物品特性来解释公共服务是公共经济学的一贯逻辑。从认定“公共服务就是提供公共物品”,到认定“公共服务不仅仅提供公共物品”,公共服务的定义虽然有所变化,但始终没有摆脱用物品的规定性解释公共服务的逻辑。如:“公共服务,就是提供公共物品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”

在这一角度上，公共服务与提供公共物品是大体等量的概念。

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（2）根据服务的特性来界定公共服务。认为公共服务是一个有着特定含义的概念。它是指为社会公众提供基本的、非盈利性的服务,即:第一、公共服务是大众化的服务。公共服务不是只为特定少数人提供的服务。第二,公共服务是基本服务。人们日常生活中离不开水、电、气、安全、教育、文化等方面的服务,否则,人们就不能正常地生活。公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。第三,公共服务是内容广泛的服务,公共服务既要提供物质物品(水、电、气、路、通讯、交通工具)等,又要提供非物质物品(法律、安全、医疗、教育、娱乐)等。并且,公共服务是一种低价位的服务,以保证人们能够持续性地消费。

在这一角度上，公共服务与市场经济条件下政府的基本职能大体相等。 2．公共服务的特征

（1）以公共利益为目标。政府是基于公共需求而产生的，提供公共服务不仅是服务型政府的固有职能，也是其职责所在。因此，政府所提供的公共服务必须是以公共利益为目标和导向的。如政府提供国防，是基于民众对公共安全的共同需要，是公共利益的体现。

（2）对象的非特定性。公共服务一定是以社会大众为服务对象，而不是服务于某个具有私益目的的特殊对象。公共服务的对象具有非特定性，其可能是某个团体或很多个团体，或一定范围内所有的民众。如城市消防的服务对象就是所有的市民。

（3）主体是公共部门、主要是政府。由于在公共物品的供给领域，存在着市场失灵，提供公共物品就成为政府责任。政府必须利用公共权力和公共资源，向大众提供公共物品和服务。如在大多数国家，公共卫生、义务教育等公共服务都是由政府来提供的。

（4）服务内容的基本性、广泛性和多样性。公共服务满足的是大众的最基本需求，而对象的非特定性也决定了公共需求必然是广泛和多样化的，因此公共服务的内容具有基本性和广泛性和多样性的特点。

三、公共物品与公共服务的联系与区别 1．关于公共物品和公共服务关系的观点

关于公共物品与公共服务的关系可概括为以下四种观点。

第一种观点认为，公共物品和公共服务是同义的不同表达，没有本质差异，公共服务就是提供公共物品。公共部门为公众所提供的公共物品的实质是指具有共同消费性质的服务。

第二种观点认为，公共服务与公共物品是相对应的、各有其内涵与外延的两个不同概念。根据产出的不同形式，政府可提供两种类型的产出，一种是公共物品，即政府产出的物品形式；另一种是公共服务，即政府产出的服务形式。而在经济学中，产出可以分为物品和服务两种形式。它们的区别在于：物品是有形的产出，而服务是无形的产出；物品的生产和消费可以在时

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间与空间上分离，而服务的生产与消费则是时空一体的，在政府提供公共服务的同时消费者接受这种服务。从这个意义上讲，政府的产出同民间的产出是一样的。政府的有些产出是有形的，如所

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供应的水、电、气等；有些产出则是无形的，如教育、医疗、保健等。按照上述逻辑推理，有形的公共产出似应是公共物品，而无形的公共产出则应是公共服务。其实，公共经济学中所创造和使用的公共物品这一名词，是有其特定含义的，并不是以政府产出的物品物质形式去定义的。

第三种观点认为，公共物品的范围比公共服务的范围广，前者涵盖了后者，公共服务只是包含在公共物品之中的以无形的服务方式提供的公共物品。

第四种观点认为，公共服务概念比公共物品广泛，包含了公共物品。公共服务不仅包含规范意义上的公共物品，而且还包括那些市场供应不足的物品和服务。因为公共服务具有社会福利最大化的意义，隐含着社会福利最大化的价值判断，这意味着那些市场供应不足的物品和服务，政府应进行干预以使其效用最大化。如医疗服务消费具有竞争性的特点，但从社会发展与进步的意义上来说，政府应当提供或部分提供医疗公共服务。从一定意义上说，政府提供公共服务，实际上涵盖了私人物品和公共物品。

2．公共物品和公共服务的联系和区别

公共物品和公共服务是既有联系又有所区别的。二者的联系在于：它们描述的对象在主体上是相同的，即政府提供公共物品的过程就是公共服务。而两者的区别则在于：在特定情况下，它们描述的对象是交叉的。一方面，公共物品包括纯公共物品、准公共物品，如国防、垃圾处理等。它既可以由政府来提供，也可以由市场提供，如城市垃圾处理之类的准公共物品就可以引入市场化机制。也就是说，由市场提供的公共物品不是公共服务，而只有由政府提供的公共物品才是公共服务。另一方面，公共服务的范围在纯公共物品和准公共物品以外，还包括私人物品。如北欧有些国家的政府向民众提供针对每个人的从摇篮到坟墓的终身医疗保障，从物品的性质上来说其属于私人物品，却也被纳入公共服务的范围。而又如政府发放排污许可证等是一种使用公共权力和公共资源的社会过程，属于公共服务，却不能被视为公共物品。

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