农村土地经营权纠纷处理

2002年，某乡甲村村民王某与甲村委会签订了《承包水池养鱼合同》，承包本案争议土地养鱼。2005年，该乡乙村委会将本案争议土地发包给张某造林。此后，王某与张某对本案争议土地的承包经营权发生争议，张某向镇政府提出了土地权属争议处理申请，镇政府受理后，依据《黑龙江省土地权属争议处理办法》的规定，作出了土地权属争议处理决定，确认本案争议土地的承包经营权归张某。王某不服，向县政府提出行政复议申请。

【审查结果】

县政府以镇政府超越职权为由，撤销了其作出的土地权属争议处理决定，同时告知当事人应通过民事诉讼解决承包经营权纠纷，如果在审理中仍需要确认两村对本案争议土地的权属，人民法院可中止审理，通过行政程序或者另案明确本案争议土地权属后，确定承包合同的效力，最终确认本案争议土地的承包经营权。

【问题提示】

镇政府是否有权处理王某和张某的承包经营权纠纷?

【评析】

第一种观点认为，王某与张某的争议不是土地权属争议，而是经营权纠纷(或者定性为农村土地承包合同纠纷)，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，通过仲裁或者民事诉讼解决，镇政府无权裁决。主要理由是：第一，甲村和乙村之间的权属争议与王某和张某之间的经营权纠纷属于两种不同性质的争议。如果甲村与乙村因所有权归属争议申请行政机关处理，应属典型的权属争议，必须按照权属争议的有关规定处理。但本案当事人是王某和张某，不是甲村和乙村，王某和张某产生争议的是承包经营权，问题的关键是谁的承包合同有效，这明显属于司法审理的范畴，而不是行政确认的范畴;第二，经营权虽然从文义上理解是一种权属，但在争议处理程序上，已经被相关法律法规从权属争议范围里剥离出来。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项明确规定：农村土地承包经营权争议案件不作为(权属)争议案件受理;《黑龙江省土地权属争议处理办法》第十三条第四项也明确规定：农村土地承包合同争议案件不作为土地权属争议案件受理;《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》都无一例外地将农村土地承包合同纠纷以及由承包合同引起的经营权纠纷纳入司法或仲裁渠道解决。这足以说明，经营权是一种特殊的权属，根据特殊优于一般的法理原则，经营权纠纷尤其是典型的农村土地承包合同纠纷，应按司法或仲裁程序处理，镇政府将其纳入行政程序，直接对经营权归属作出确认是一种超越职权的行为。

第二种观点认为，王某与张某的争议应当定性为土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》、《黑龙江省土地管理条例》和《黑龙江省土地权属争议处理办法》的规定，乡镇政府有权力也有责任依据当事人的申请，按照法定的土地权属争议处理程序，对争议地块的经营权归属作出处理决定。主要理由是：第一，争议地块由两个村委会分别发包给本集体经济组织成员王某和张某，两人经营权的确定有赖于甲村与乙村所有权的确定，所有权争议才是案件争议的核心问题，镇政府将本案作为权属争议案件处理是正确的;第二，经营权本身就是一种权属，经营权纠纷当然属于权属争议，镇政府有权对经营权纠纷作出确认。

本案应采取第一种观点处理。