关于推进税源专业化管理工作的几点思考

2011年04月07日

闽侯县国税局 林飞

自94年国地税机构分设以来，国税机关进行了数次规模大小不一的征管方式变革，随之内部机构的职能和名称也数次更易。一位税务干部说，他曾经当了

8年的分局长，分局名称变了4次，还好分局的牌子都没扔掉，最后一次更名时

最初的牌子又可以用了。虽是玩笑话，但不得不让我们深思，每次的变革是不是都是在内部“折腾”，真正税源有管好了吗这好比部队的整编，如果每次整编都是因内外形势变化的需要，且整编后都打胜战了，整编有何不可。如果整编的目的不是为了战斗或者战斗了没打什么胜仗，就失去了整编意义，就难以避免落人以话柄了。

实施征管方式变革，推行税收专业化管理，这是国家税务总局提出的税收管理新理念。福州市国税局从2009年开始率先在三个试点单位和一些重点环节开展专业化管理实践，随后总局在2010年底下发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，2011年，在全国、全省、全市国税工作会议上，也都提出了要积极实施税源专业化管理，似乎再次改革已箭在弦上。作为基层干部的我，难免思考这次税源专业化管理改革是为了解决什么问题，如何专业化，机构职责重设、人员调整到位后能持续不断地打胜仗吗，系统内大部分干部思想都统一、人心思变了吗下面，本人结合自己的基层工作经历，以及对基层工作的观察、思考，谈谈对税源专业化管理问题的几点看法。

一、当前税源管理工作存在的问题

（一）从管理幅度看，“纵管不到底，横管不到边”。 一些大型企业集团和上市公司，组织形式和经营方式多样化，投资和融资渠道复杂化，财务核算电子化、团队化、专业化。面对业务熟悉的财务团队、庞大的会计电算化系统以及堆满几个房间的原始凭证，一两个管理员如何应对。另一方面，近年来管理员人均管户数量持续增加，尤其一般纳税人户数增加较快，福州在全国不算经济发达地区，但人均管户已达150多户（最多的达700多户），在城区和部分经济发达的县市已不时出现管理员不知道户在哪的现象，更别说对企业经营情况和财务核算状况的了解。

（二）从管理员心态看，“疲于日常征管事务，乐于审核审批事项”。现有管理员制度要求管理员要做到“五清一会”，同时规定了6大类49项工作职责，此外还有一些临时工作任务，有的基层分局还承担金税协查、出口函调、专项检查和举报案件的查处。而49项工作职责中许多还是大项工作，如纳税评估、欠税管理和核定征收鉴定等等，管理员如能认真履行职责，是很辛苦的。但为什么还有众多的税务干部想当管理员，一方面认为在繁杂的日常征管事务中学习和提高了业务技能；另一方面，原来所有的审核审批事项都经过管理员，企业对管理员甚是恭敬和巴结，因此错误地认为管住了企业、管住了税源。企业如果暗地里在偷税是无人知晓的。管理员繁忙之余再主动去分析问题、查找疑点，已然力不从心。

（三）从经济活动看，“现金、个人卡交易处处有，假票、阴阳票开具满天飞”。增值税链条的大致流向是：原材料供应－初加工－再生产－总批发－经销商－商业零售或缴纳营业税行业。每一环节普遍都存在现金、个人卡交易和不开具发票的行为；而且只要其中一个环节进行帐外经营，由于不需发票抵扣税

款和列支成本，同样会诱使上游环节的不开具发票和帐外经营，最终导致发票控管作用的失效以及整个链条税基的侵蚀。对于销售必须开具发票的企业和行业，为了抵扣税款和列支成本，购进必须取得发票或有意多取得发票，于是“培育”了现在的假票市场和“开票公司”。闽侯局在对全县混凝土行业的所得税进行调查时发现，成本中的手工版普票有50％以上是假发票或“大头小尾”票。

（四）从监控效果看，“日常监管证据不足，纳税评估暂无问题”。多年来，我们的商业增值税税负一直偏低，企业所得税亏损面居高不下，虽然加强了内部考核但效果不佳，主要原因在于缺少有力、有效的监管手段。管理员对零低税负企业的监管，多是“威胁”一下或“商量”一番；对每个月几户的纳税评估任务，也多是看看帐而已，顶多再盘点一下库存，工作的方式方法显然已落伍，领导层的工作思路也已出现偏差。

二、造成税源管理弱化的主要原因

自90年代我国实行市场经济以来，GDP规模以举世罕见的速度快速增长，税收总量更是年年攀升，尤其近年来，经济越来越全球化，社会分工越来越细，企业数量越来越多，上市公司也越来越多且规模越来越大，客观上造成了我们税务机关，在现有的征管模式、征管手段下，越来越控不住税源了。但仅仅是因为客观因素吗我们全国税务系统干部有百万之众，仅次于公安；征税成本已接近

8％，远高于西方发达国家，按道理“收好税”是做得到的。因此，我们更应该

从自身的内部管理和制度设计上去寻找原因。

（一）缺少专业的税源监管机构。税收业务大致可分为纳税服务、征管事务、税源监控和税务稽查。其实，现在税务系统内部的各级业务部门和基层分局大部分是在处理征管事务，税源分析、监控和风险评估的工作接近真空（总局信息中

心下发金税异常数据算是税源监控工作），这与国外税务局的内部机构设臵是大相径庭的，相反，人家的日常征管事务比重很小，而监控功能很强大。我们的基层分局即使有开展一些如低税负清理、纳税评估等税源监管工作，也只是分局这个“大杂烩”工作中的一小部分内容，且手段简单、效果不佳。

（二）缺少强大的信息化支撑。现在，我们对内部的涉税信息、企业的资金和财务数据、以及第三方信息的采集、分析、利用工作重视不够，或者意识到了但实际行动不多。没有强大的数据作支撑，在征纳双方信息越来越不对称的今天，如何能保证高质量、高效率地去开展税源监控和纳税评估，甚至税务稽查普通发票的问题也是如此，如果实施了网络开票，我想基本上可以杜绝假发票和“大头小尾”现象，因此再难也要做，其回报远大于支出。

（三）管理员制度存在局限性。现有的管理制度是以属地管理为基础，同一行业内的企业分散在几个分局进行管理，不利于横向比较和行业经营规律的把握。若由一个分局内的一个小组统一来管理，一定时间后会对与该行业相关的税收政策和经营特点很熟悉，即使数据不全也往往会在横向比较中发现异常。其次，现有管理员制度是实行“分片包干”模式下的“保姆式”管理，培养出的是日常事务型的“全才”，而不是业务技能型的“专才”。 “分片包干”久了，还会产生与企业人员过于熟悉的情况，即使有硬性的评估和审核任务，也多是碍于情面，不好意思真干。

三、总局税源专业化管理的思路和福州试点工作的实践意义

总局肖捷局长在关于落实十二五规划的讲话中指出：“税务部门要适应形势变化的新要求，大力推行专业化、信息化的管理方式。专业化涉及税收工作的各个层级、各个方面，既包括推进

税源专业化管理和实施专业化纳税服务，也包括设臵专业化税务机构和培养专业化税务人才；既体现在对服务和管理对象进行科学分类，也体现在对工作环节和内容进行合理分工。专业化既强调分工负责，又注重协作配合。”总局在《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》中也提到：“税源管理专业化试点工作的指导思想是，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征收率。”

我想，总局和各级税务机关已经看到了我国经济和社会形势的巨大变化，也看到了目前税源管理工作的薄弱，根深蒂固的管理员制度运行到现在，依然没有解决“疏于管理”的问题。总局提出的专业化变革思路，就是为了解决税源管理弱化的问题，其做法可简要归结为三句话：风险管理、信息管税、分级

分类。但每一句话都有深刻和丰富的内涵，做好、落实好是一件不容易的事，

是一个渐进的过程。

福州市国税局在税源管理专业化的路途上，已先行先试了一步，具体表现在两个方面。一是夯实了税源专业化管理的基础，包括：建立了税源地理信息系统和个体工商户门店信息系统；完成了对全市纳税人分类代码的编制；将基层分局的所有审核审批事项，前移一部分到办税大厅，方便纳税人，剩下的后移到税政科，实行集中审批，统一标准、提高效率、保证质量；对分局余下还有多少工作

事项，市局和部分基层局正在梳理。二是尝试了风险管理、信息管税和分级分类管理，包括：在市一级层面成立四个调研组，对风险较高的房地产行业、非居民税收、商业增值税、重点建设项目进行调查，并充分利用第三方信息（如房地产交易中心的成交数据，外管局的付汇信息，医保部门的刷卡数据，市政府重点办的项目库等等），在此基础上指导县区局展开评估，取得显著成绩，补税超过

15亿元。基层局也纷纷进行了有益尝试，有的单位到财政局调取家电下乡补贴

数据，与商家的申报数进行比较，短时间内达到评估效果；仓山局对汽车销售行业进行疑点提示、集体约谈、重点解剖；闽侯局对混凝土生产企业的单位成本构成进行测算，建立标准后筛选出疑点户，减少评估的盲目性。永泰县国税局在征管机构设臵上，试行了较为纯粹的扁平化管理，在提高税源管理效率、干部工作更轻松的同时，也提高了税源管理的质量。

试点工作取得了一些经验，为下一步推进变革提供了现实根据，但试点过程中也发现了一些仍需理顺的业务内容和工作环节，如分局的审批事项和评估职能剥离出来后，还有多少工作事项，工作量如何；日常征管事务和税源监控评估工作在一个分局内部分工实施合理呢，还是由不同的分局分别负责合理分行业分类别评估后，由哪个部门跟进进行后续跟踪管理更为科学等等。

四、进一步推进税源专业化管理的工作方案

改革要有理由，如何改也要有理由。首先，对税收业务内容分类，有纳税服务（含咨询业务）、日常征管事务（含户籍管理、审批事项和收入任务）、税源监控评估，以及税务稽查。对内部机构职责的重设，要保证每一个业务流能清晰顺畅地流转，因此，经济较落后的县区局可以实行较纯粹的扁平化管理，提高管理效率，经济发达、地域广阔、纳税户多的地方，为了方便管理目前还只能部分

扁平化。第二，从以上分类可以看出，四类业务中税源的监控评估职能最为弱化，这不是成立一个评估科就能解决的，既需要信息量作支撑，也需要稽查作后盾，既需要牵头部门，也需要几个具体实施部门，几个部门的协作才能运转顺畅，收缩分局成立几个税源管理科专司税源监控评估是必要的。第三，对管征对象分类，总局分为重点税源（包括重点企业和重点行业）和中小税源，为了具有操作意义，建议一般纳税人和纯所得税户归为一类，小规模企业和个体工商户归为一类。小规模企业和个体工商户延用现有的管理模式，由分局属地管理、可实行按事设岗，征管科加强管征指导。一般纳税人和纯所得税户的纳税评估以及与税款直接相关的核查工作（如零低税负监控和金税异常发票的核实等），由税源管理科负责，其他与税款计算没有直接相关的日常征管事务（包括户籍管理、发票管理、催报催缴、一般程序行政处罚、各类信息采集、备案类减免税的核查等等）由分局属地负责。有特定类别的（如免抵退企业较多），可专门设立税源管理科，实施征退一体化的专业化管理。另外，职责重设后，分局不再对收入任务负“全责”，但税收收入目前仍实行计划体制，建议重点税源比较集中的地方增设重点税源管理科，职责上不与其他税源管理科和分局交叉，实行按户精细化管理，做到“一组进户、各事统管、各税统管”，以便于收入进度的掌控和提供个性化服务。

（一）

鉴于以上分析，建议组织架构设计如下：

上级机关、局领导和各类业务委员会 办 公 室 人事科 监察室 财务科 稽查局 税政科 政策法规科 重点税源管理科 纳税人咨询维权中心 （二）部门职责说明 1、办公室、人事科、监察室、财务科:职责不变。

2、纳税服务科: 增加负责纳税人短信系统的运行管理，以及下设1个办税服务厅及若干延伸服务点，随着信息化程度提高后再逐步收缩。

3、收入核算科：注重与当地政府经济部门的联系，了解重大税源落户情况，以提高预测的准确性；注重与重点税源管理科的信息互通，便于把握收入进度。

4、征管科：现有职责中剥离与纳税评估相关的职能，突出对管理分局的户籍管理和日常征管事务的指导、督办。

5、管理分局：考虑方便纳税人和节约征税成本因素，适当收缩布局，并对分局职能进行详细梳理、过滤，减少重复、不必要的劳动，如信用等级评定由纳税服务科直接办理既可；对仍需分局办理的日常征管事项制定《操作指南》。

6、信息中心（数据处理中心）：定位为税源管理的核心部门。外包硬件维护。重点负责第三方取数和内部征管数据分析、应用，纳税评估的组织、选案和审理，行业建模和利用模型监控税源，并为稽查选案提供指导。

7、税源管理科：专业负责税源监控、评估的具体实施,免抵退企业较多的可集中在一个税源管理科实行征退一体化管理。

8、稽查局:职责不变，但应提高选案的准确性，打击风险较高的纳税人。 9、税政科：主要负责非即办事项的集中审批。

10、政策法规科：职责不变，重点做好纳税人的咨询、维权工作，搭建税企互动平台。

（三）主要业务流程

1、咨询业务：纳税人到税务机关，有两个接待点，简单、操作性的问题，

办税厅的咨询岗予以解答；政策性问题或认为税务局处理不公的，由咨询（维权）中心接待和办理。其他任何部门和个人都不能代表税务机关对外解答。

2、评估业务：数据处理中心利用第三方数据、行业模型或行业分析报告进行选案＝》局业务委员会研究＝》税源管理科实施＝》数据处理中心审核＝》局业务委员会研究＝》税源管理科后续跟踪管理。

3、审批业务：办税厅统一受理，即办事项由厅长复核和终审，非即办事项＝》税政科审核＝》局领导或减免税委员会终审。

4、收入业务：收入核算科主动与当地政府经济部门联系，了解重大税源落户情况；重点税源管理科定期向收入核算科报送重点税源分析报告；其他税源管理科和稽查局根据收入核算科的不定期要求，提供收入预测。

5、稽查业务：流程不变，除举报案件和专项检查外，常规检查应尽量以数据

处理中心提供的参考意见为选案依据。

6、日常征管事物：户籍管理、催报催缴、发票管理、各类信息采集、一般程序处罚、备案类减免税的事后核查，以及其它日常事物进行梳理整合。

五、推行过程中必须注意的几个问题

（一）分工与协作的问题。机构职责调整后，要做到每个部门职责清晰、分工明确，尽量考虑到每一个工作事项由谁负责、如何衔接。要有部门间信息传递的电子平台，保证协作渠道的通畅，比如，办税厅办理的新户登记信息，要及时传递给管理分局办理地理信息和分类代码维护，办税厅受理的备案类减免税要传递给管理分局进行后续监管；管理分局发现的纳税人减免税条件发生变化，要书面告知税政科；发现的纳税人电话号码、银行账号等登记事项变更，应递单通知办税厅修改，等等。

（二）市局业务处室定位的问题。市局要统领全市的税源专业化管理工作，这是一盘大棋局，各业务处室要合理定位。市局信息中心要在市级层面积极提取第三方数据，避免基层重复劳动，并充分利用各类数据进行综合分析，筛选疑点、指明评估方向。国际处独自负责全市的反避税工作。征管处、所得税处、货劳处要分别负责几个市级重点行业纳税评估的牵头组织和行业建模工作。

（三）征管档案管理的问题。各业务部门职责调整后，分工较为明确，各自掌握着一部分与纳税人相关的征管档案资料，应规定谁工作形成的纸质档案由谁归档。为了有效利用征管档案资料，解决每个税源管理环节的人员都无法全面了解掌握纳税人情况的问题，应尽快建立征管档案电子化管理系统，提高征管档案应用水平。

（四）思想统一的问题。思想是行动的指南。各级领导班子对变革的总思路、

大方向要取得一致认识；更重要的是，要分头做好对干部的思想宣传和说理工作，让干部明白变革的目的和意义。我们还要意识到，变革是循序渐进、渐入佳境的过程，因为，真正实现信息管税需要时间，公民自觉依法纳税意识的提高不可能一蹴而就，税务部门也不可能脱离社会大环境完全做到严格、依法收税。但我们不能因为困难而止步不前，一代税务人做一代税务人的事，代代的累积就会带来税收工作美好的明天

关于推进税源专业化管理工作的几点思考

实施征管方式变革，推行税收专业化管理，这是国家税务总局提出的税收管理新理念。福州市国税局从2009年开始率先在三个试点单位和一些重点环节开展专业化管理实践，随后总局在2010年底下发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，2011年，在全国、全省、全市国税工作会议上，也都提出了要积极实施税源专业化管理，似乎再次改革已箭在弦上。作为基层干部的我，难免思考这次税源专业化管理改革是为了解决什么问题，如何专业化，机构职责重设、人员调整到位后能持续不断地打胜仗吗，系统内大部分干部思想都统一、人心思变了吗下面，本人结合自己的基层工作经历，以及对基层工作的观察、思考，谈谈对税源专业化管理问题的几点看法。