法律保留原则(二) “加强的法律保留”——国会保留

发布网友 发布时间：2024-10-24 00:46

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热心网友 时间：2024-10-30 20:19

加强的法律保留原则旨在立法者授权行政机关以命令方式规定特定事项的自由，要求立法者无论如何都需亲自以法律规定这些事项，不得授权行政机关规定。这在行政权已经涉足立法领域的情况下，进一步扩大了对行政立法的防范，旨在防止行政权脱离立法控制。

国会保留的理论基础在于功能结构理论。国会保留事项是指由国会的特殊组织和结构决定能作出“尽可能正确”决定的事务，也是行政立法程序无法保证“最优”的事务。一般重要的事项可以由国会以法律规定，也可以授权行政机关以命令规定。而更重要的事项则只能由国会以法律制定，属于不可移转的、专属的国会权限。

理论标准上，可以将一般保留的“重要性”标准分为“更重要”与“一般重要”的层级。原则上，根据受规范人的范围、影响作用的久暂、财政影响的大小、公共争议性的强弱以及现状变革幅度的大小等因素，程度上属大、久或强的事项适用国会保留，属越大、越久或越强的事项适用相对保留。德国联邦曾根据这种层级判断法，支持将退学与留级对学生基本权的事项进行区分，要求前者适用国会保留，后者适用相对保留。

然而，这一标准操作性较差，难以判断强烈程度达到何种转折点才能从相对保留转变为绝对保留。为此，学者提出了消极标准，从反面排除适用法律保留的事项。消极标准包括但不限于：不适用法律保留的事项、需作弹性反应的事务、发展变迁中的事务、事务本质上固有的自主规律性、试验、有因地制宜需要的事务以及施行或细节性的规范。

以学校教育行政为例，教学科目及活动的安排与实施、生活教育的辅导与成绩考查的办理等规定，应从教育学的专业知识出发，非外行立法者所能置喙。立法者应给予专家充分授权，尊重教育的自主规律性。在特别权力关系中，基础关系应使用较为严格的国会保留，而经营关系则可以使用较为温和的相对保留。在需要试验、有因地制宜需要的事务以及施行或细节性的规范方面，也应适当考虑国会保留的适用性。

法律保留的思想产生于19世纪初，最早提出该概念的是德国行学之父奥托·迈耶。根据迈耶的经典定义，法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除。因此，法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限，从而也决定着行政自主性的大小。